Этические правила должны укрепить уверенность  добросовестных, профессионально подготовленных служащих в том, что их качества и  усилия будут всесторонне оценены  и вознаграждены по достоинству, должны учитывать реальные стороны  профессиональной работы и держать их в этическом контексте, соединять с социальной мотивацией. Они не являются аналогом или заменителем правового нормативного акта. Вместе с тем этические стандарты должны быть ясно сформулированы, как и правовые нормы и рекомендованы к исполнению.

     Выполнение  или невыполнение данных действий —  личное дело каждого, и может быть как основанием для продвижения  по карьерной лестнице, так и свидетельством незаинтересованности в государственной  службе.

     Нарушение этических правил на государственной службе карается особой системой санкций, носящих, как правило, характер общественного осуждения и добровольного решения самого государственного служащего. Для каждого государственного служащего этические правила – это добровольно принятые на себя обязательности.

     Быть  государственным служащим значит всегда держать себя с людьми ровно, уметь  с ними ладить, не терять самообладания  при любых обстоятельствах, управлять  своими чувствами. Русский литературный критик Н. А. Добролюбов по этому поводу сказал очень хорошо: «Уметь разумно пользоваться своей властью!».³¹  
 

Глава 2. Формирование профессиональной этики и культуры в органах государственного управления

 
2.1.  Тенденции изменения  государственной  службы и влияние  этих процессов  на этику и мораль госслужащих

     Можно выделить следующие особенности  организации государственной службы, влияющие на ее этические проблемы. Во-первых, государственная служба во всех государствах и во все времена финансируется из казны, из бюджета, таким образом, государственная служба всегда существует в условиях ограниченных ресурсов. Как результат этого финансирования, материальное вознаграждение государственных служащих всегда ниже, чем вознаграждение специалистов такого же статуса в других сферах деятельности. В 2003 году в Германии было проведено исследование, в котором сравнивались заработная плата госслужащих и людей, служащих в других структурах. Было выяснено, что лучшие чиновники государственной службы получают столько же, сколько худшие клерки в других организациях. Моральная неудовлетворённость уровнем материального вознаграждения приводит к ряду следствий.³²

6. Для подчинённых:

• Лучшие, наиболее талантливые, конкурентоспособные на рынке труда уходят в другие сферы деятельности. В результате качество кадрового потенциала снижается, и разница между лучшими и худшими чиновниками уменьшается.

• Значительная часть государственных чиновников (на всех уровнях) стремится, используя властные и распорядительные полномочия, восполнить уровень вознаграждения до стандартного статусного уровня. Это массовый процесс, в основном восполнение идёт в форме услуг, а не в материальном выражении, это может быть использование служебного положения по отношению к клиентам, а также использование внутренних ресурсов государственной службы.
• Определённая часть государственных служащих идёт в аппарат, не взирая на маленькую заработную плату, стремясь извлечь личную пользу. Доля таких людей постоянно возрастает. Государственная служба для многих – дополнительный трамплин для успешной деловой дальнейшей деятельности. К личным целям можно отнести реализацию групповых целей, когда в государственную службу идут вследствие деления портфелей в период голосования.
• На нижних уровнях государственной службы, в муниципалитетах, объём властных распорядительных полномочий столь мал, что их сложно использовать для извлечения материальной выгоды. Но он достаточен, чтобы ощущать власть как эмоцию, почувствовать свою значимость и использовать ощущение власти в качестве компенсации за плохо оплачиваемый и мало содержательный труд.
7.   Следствия для руководителей:

      Руководители  в государственной службе практически  лишены возможности использовать фактор материального стимулирования для  регулирования кадрового потенциала.

      Стремясь  приобрести возможности материального  воздействия на персонал с целью стабилизации кадров и улучшения кадрового потенциала, руководители вступают в договорные отношения с руководящим персоналом и владельцами фирм и организаций, расположенных на их территории, с тем, чтобы создать для своих сотрудников льготы и привилегии, не установленные законом. Например, можно договориться с фирмой о праве пользования сотрудниками государственной службы тренажёрами фирмы (раз или два в неделю) и т.д. Опасность в том, что потом руководитель должен учитывать интересы этой фирмы.

      Во-вторых, государственная служба строго выстроена  по вертикалям деятельности. В этих вертикалях работают люди с различным  предшествующим социальным опытом, воспитанные  в разных системах профессиональных нравственных норм. Деятельность в  этих вертикалях существенно различается по специфике и характеру труда, по целям деятельности. Особенностью устройства по вертикали является и то, что подчинённость здесь может оказаться для сотрудников даже более важной, чем принадлежность к определённому территориальному органу. Более качественно работники выполняют задания, пришедшие сверху или идущие наверх. В обыденной жизни это значит, что они предпочитают больше заниматься отчётами и т.д., нежели чем, например, заниматься благоустройством своей территории.

      Жёсткость подчинения по вертикали приводит к  тому, что очень сложно устанавливаются  горизонтальные связи между сотрудниками разных вертикалей на промежуточных  уровнях. Прохождение любого документа  в государственной службе примерно в 1.5 – 2 раза медленнее, чем в других сферах деятельности.

      Очень сложно организуются комплексные группы внутри территориального органа, где  должны быть задействованы сотрудники нескольких вертикалей.

      На  чисто психологическом уровне между  сотрудниками разных вертикалей внутри одного территориального органа могут возникать неприязненные отношения и конфликты, как правило, – скрытые, которые длятся долго. Выплёскиваются они чаще всего во время поощрения, премирования, продвижения людей в виде взаимных обид. В качестве одной из мер руководителю надо быть более внимательным к сотрудникам, а если конфликт выплеснулся, то решать его лучше на общем собрании (обидчиков и обиженных), а не каждому отделу по отдельности.

      В-третьих, государственная служба строго выстроена  по территориям. У населения, в отличие от других сфер деятельности, практически нет права выбора чиновника, который будет оказывать ему услугу. Все территориальные инспектора закрепляются по улицам, по алфавиту и т.д., отсюда у населения крайне малый опыт общения и очень мало информации для того, чтобы составить личные представления о государственных служащих в целом, об их личных качествах и о профессионализме. Подобное положение приводит к следующим следствиям:

8. Необходимость унифицировать поведение государственных служащих с таким расчётом, чтобы встреча с любым из них давала, хотя бы в общем виде, представление о целом. Это достигается:

• более жёстким правовым регулированием поведения сотрудников;

• большей проработанностью этикета государственной службы.
9. Дефицит информации о государственных чиновниках люди стремятся восполнить, по крупицам собирая информацию из других источников.
• выясняя реакцию и впечатления других людей, которые контактировали с госслужащими;
• опираясь в формировании общественного мнения на слухи и домыслы.

     В-четвертых, в обществе всегда есть слои и группы, которые более других заинтересованы в лояльном отношении к себе представителей государственной службы. Сюда относятся: вся сфера мелкого бизнеса, социально-поддерживаемые слои населения, руководители и владельцы фирм и предприятий и т.д.³³ Особенности этого процесса – растянутость его во времени и зарабатывание положительного имиджа в глазах государственных служащих на перспективу. Каждый слой заинтересованных лиц проявляет интерес к своему уровню государственных служащих (социально поддерживаемые слои населения – к участковым инспекторам, руководители фирм – к руководителям государственной службы). Этот интерес выражается повышенным вниманием к сотрудникам государственной службы (услуги, подарки и т.д.). Опасность данного явления в том, что нравственно нестойкие чиновники постепенно входят во вкус и начинают вынуждать, а потом даже принуждать к оказанию услуг. Против этого явления существует несколько способов борьбы:

1. В отношении низовых государственных служащих рекомендуется чаще менять сферы работ и территории обслуживания (при смене раз в полгода услуги на перспективу теряют смысл).
2. Можно установить по территории ящики, которые будут предназначены для приёма сообщений от населения в виде записок с жалобами на государственных служащих, но здесь необходима осторожность, так как можно столкнуться с местью.
3. Сложнее всего с руководителями, так как они сами идут на контакт с представителями фирм с целью обеспечить дополнительные льготы своим сотрудникам. Фирмы охотно идут на это, и руководитель постепенно попадает в зависимость от них.

     В-пятых, органы государственной службы отличает нестандартный характер смены персонала (текучести рабочей силы). Это  определяется следующими причинами:³⁴

1. Значительная смена персонала по итогам выборных кампаний, когда меняются главы выборных органов муниципального управления и т.д. Явление наблюдается на всех уровнях и носит относительно массовый характер. Например, в период, предшествовавший первой инаугурации Билла Клинтона, на высшем уровне управления США было заменено около 1000 чиновников. У этого явления есть несколько оснований:

• необходимость привести с собой команду, которая разделяет политические цели, видение перспектив начальника, а на уровне ближайшего окружения – тех, на кого можно полагаться и кому можно довериться;

• необходимость расплатится местами в государственной службе за поддержку электоратом от многочисленных союзников в ходе предвыборной кампании;
• необходимость подобрать сотрудников в соответствии со стилем работы, с определёнными навыками и нравственными качествами. Если руководитель ориентирован на принцип «разделяй и властвуй», то он постарается сделать так, чтобы его сотрудники различались по уровню образования, полу, возрасту и т.д. и наоборот.
2. Следующая причина текучести кадров: отток с государственной службы людей, которых не удовлетворяет содержательная сторона труда, уровень вознаграждения, а возможно и плохой психологический климат в коллективе.

Отток с государственной службы людей, которые не смогли приспособится к особенностям функционирования государственной службы, не смогли принять её этику, возможно, в результате внутриличностного конфликта между старой и новой системами ценностей.

     И наконец, в государственной службе, в связи с развитием гражданского общества и процессами децентрализации управления, всё время возрастает объём общения в самых разных формах: представительские функции, переговоры, встречи, публичные мероприятия и т.п. По мере развития гражданского общества доля общения в деятельности госслужащих не просто возрастает и требует от служащего наличия таких качеств, как коммуникабельность, умение слушать, принимать чужую точку зрения, обучаемость (возможность убедить человека в его неправоте), но общение становится всё более динамичным, разнообразным, интенсивным и т.д. В результате государственные служащие, как и все категории работающих, связанных с большим объёмом общения, оказываются подвержены болезням стрессов, особенно одной их разновидности: болезни «выгорания» (плата за сочувствие).    

      Для государственных служащих общение  представляет ещё особую сложность  в связи с тем, что на них  население в целом и отдельные  его слои возлагают особые надежды  в решении своих проблем. Однако государственные служащие могут  удовлетворить эти надежды только в той степени, в какой им позволит это сделать система законов, указов, бюджеты и т.д. Это конфликт между реальностью и иллюзией. Это психическое заболевание – поражается эмоциональный мир людей, но в отдельных периодах заболевания поведение таких сотрудников выглядит как отступление от нравственных норм, проявление хамства, нетерпимости и т.д.   Впервые о подобном заболевании заговорили в начале 70-х годов в США. Эти болезни стрессов имеют три стадии развития:³⁵

3. Человек ещё нормально осуществляет свою деятельность, но постепенно из его жизни уходят сильные эмоции, яркие краски. Чиновник начинает видеть мир в серых тонах. Приёмы, которыми обычно снимается нервное напряжение, перестают действовать.
4. Служащий ещё выполняет свои служебные обязанности, но, желая уберечь себя от лишних эмоциональных переживаний, начинает выискивать у клиентов какие-нибудь негативные черты, которые оправдают отсутствие сопереживания их бедам и проблемам. Это срабатывает, но на очень короткий срок, а после «переселится» к друзьям этого чиновника или домой, как результат, таких людей не могут терпеть дома и на работе. В этот период желательно такого человека временно отстранить от работы (отпуск) или перевести в другое подразделение. Если этого не сделать, то возможны «немотивированные срывы».

3.  В  этой стадии наступает глубокое  поражение эмоционального мира, окружающее видится в чёрно-белых  тонах, жизнь кажется зашедшей  в тупик.