Проблемы формирования профессиональной этики государственных служащих

     Традиционная  структура государственной службы, с пирамидальным и линейным устройством, с распорядительными методами администрирования, складывалась веками, и в относительно неизменном виде существовала до второй половины ХХ века. Проблемы возникли с вступлением мира в  цивилизацию индустриального общества и переходом к постиндустриальной цивилизации. Страны Западной Европы и Америка достигли индустриальной стадии развития к 30-м годам ХХ века, но за время второй мировой войны были отброшены в своём развитии назад. К 50-м гг. большинство стран восстановили свой потенциал, и начался переход к постиндустриальному обществу.         Процессы, происходящие в мире, усложнились. Преобразования не просто ускорились, а спрессовались. Существенно осложнило положение и проявление глобальных проблем человечества (экологический кризис, накопление запасов оружия массового поражения и т.д.).³⁶

     Традиционная  этика государственной службы, сформировавшаяся за предшествующую историю, во многом перестала работать, выполнять свои функции регулятора отношений как внутри государственной службы, так и в отношениях государственной службы с населением. Она перестала успевать за быстро меняющейся ситуацией.

     В изменении этики государственной  службы оформилось несколько тенденций, которые являются предметом осмысления, как учёными, так и практиками, занимающимися проблемами развития морали в сфере государственного управления.

     Основные  направления, по которым происходили  изменения в традиционной системе  государственной службы:

1. Изменения в организационной стороне государственной службы:

• Появление штабных подразделений (в администрации президента есть социологический центр). Появление института советников.

• Появление вне традиционной структуры государственного управления подразделений, организованных по матричному типу, для работы над проектами.
• Перераспределение функций между уровнями управления в сторону увеличения прав и возможностей на уровне территорий (децентрализация управления). Эта тенденция стала проявляться с 70-х гг.
2. Нарастание глобальных проблем и необходимость объединения усилий по их решению привело к ускоренному процессу создания разнообразных международных организаций и структур, координирующих деятельность государства по тем или иным вопросам. Появление таких организаций заставило задуматься о необходимости сближения как правовых норм функционирования государственного аппарата, а это в свою очередь привело к появлению базовых образовательных центров, готовящих управленцев высших звеньев, так и о постепенном сближении этических кодексов государственных служб. Это было веянием времени.
3. Постепенный перевод государственной службы на рельсы умеренной либерализации. Государство постепенно освобождает себя от заботы о потребностях людей и от выполнения взятых ранее на себя социальных гарантий населению. Это связано с нарастанием кризисных явлений в мировой экономике с постоянным удорожанием всего процесса функционирования государства.
4. Значительное и очень быстрое преобразование технической оснащённости деятельности государственной службы (компьютеризация деятельности, образование единых коммуникативных систем, связь), изменение всей системы канцелярских предметов, оснащения. Такое преобразование, с одной стороны, труд упростило, а с другой – поставило перед большими отрядами государственных служащих совершенно новые проблемы, в том числе переосмысление характера ответственности, необходимость приобретения новых навыков в принятии решений, в понимании своего долга и т.д.
5. Сращивание этики государственной службы и этики (морали) политики.

     Основными причинами перечисленных изменений служат, прежде всего, цивилизационные изменения, такие, как глобализация экономики и потеря малыми и средними городами развитых стран налогооблагаемой базы при переводе предприятий в страны с развивающейся экономикой и дешёвой рабочей силой; процессы дефедерализации и децентрализации управления в системе государственной службы и муниципального управления и формирование большей автономности деятельности органов управления на местах; продолжающееся в условиях перехода в постиндустриальную цивилизацию расслоение общества на всё меньшие по численности и существенно различающиеся по интересам слои и группы населения и т.д.

     «В  последнее время осознана первостепенная роль в управлении, в том числе  и государственном, культурных факторов, формирования новой культуры государственной службы. Магистральным направлением здесь стала «этизация» государственной службы, т.е. усиление внимания к морально-этическим аспектам поведения государственных служащих. Считается, что без этического компонента любые административные реформы имеют мало шансов на успех».³⁷

     На  этом фоне разворачиваются следующие  объективные процессы, о которых  уже говорилось. В последнее время  государственные служащие стали  тесно взаимодействовать с другими  этическими группами, и, прежде всего, с политиками и бизнесменами, а «исполнение индивидом многочисленных ролевых функций в современном обществе часто приводит к наложению или скрещиванию кодексов норм. В конфликтах между конкурирующими нормативными кодексами верх берут нормы более близкой к ним и более активной социальной группы». Таким образом, в условиях взаимодействия бизнеса и государственной службы, взаимодействия политиков и государственных служащих происходит сращивание этических норм этих групп. Однако, в условиях кризиса государственной службы, в конфликтных ситуациях преобладают нормы политики и бизнеса, что отрицательно сказывается на нравственности такого института общественного служения, как государственная служба.

     Сращивание  этики государственной службы с  моралью политики фиксируется во всех развитых странах. Проявляется это, прежде всего, нарастанием коррупционных явлений в среде государственных служащих.   Одной из наиболее важных причин многие исследователи считают ужесточение выборных законодательств в условиях расширения демократии, что, в свою очередь, заставляет находить всё новые источники нелегального финансирования избирательных кампаний, не попавшие в зону закона. Одним из самых реальных остаётся использование в этих целях представителей государственного аппарата, принадлежащих де-юре или де-факто к тем или иным политическим силам. Именно поэтому законодатели неохотно идут на совершенствование законодательства по антикоррупционной деятельности, ибо таким образом изымают у себя же наиболее реальный источник пополнения партийных касс.

     В последние годы пришло понимание, и  это отмечают многие исследователи, того, что традиционное противопоставление политиков и администраторов  является нормативистским, устаревшим и «наивным». Карьерные бюрократы  на сколько-нибудь важных должностях практически не могут быть деполитизированы и неизбежно влияют на принятие и, тем более, на проведение в жизнь политических решений. Надо отметить, что при подготовке, принятии и исполнении какого-либо государственного решения (в том числе и политического), административные специалисты знают организационные проблемы изнутри, и в этом их огромное преимущество перед политиками, которые, как правило, имеют достаточно поверхностное представление о «технических» возможностях претворения в жизнь тех или иных решений.

     Элитный политический слой в свою очередь  определяет структуру, функции, основные направления и приоритеты государственной  службы; устанавливает принципы и  технологии формирования её «личного состава»; контролирует государственный  аппарат, определяет дисциплинарную практику.³⁸ Соответственно, одновременно усиливается тенденция проникновения политических ценностей в административный процесс. Этому проникновению способствует развитие СМИ, которое привело к повсеместному тиражированию образцов поведения политической элиты. Понятно, что нормы поведения тех, кто часто появляется на экране, оказывают сильное влияние.

     В настоящее время есть два основных подхода к этой проблеме. Первый осуществлён там, где вовлечение администраторов в политику признаётся неизбежным, и ищутся формы регулирования такого вовлечения. Например, в Германии, где существуют «политические чиновники» (министры и их заместители, чиновники высшего ранга дипломатической службы и другие высшие чиновники). Самым обычным делом в связи с изменением партии у руля государственной власти становится потеря ими работы. Также политические и руководящие должности жёстко не разделены во Франции, Норвегии, Японии. Второй подход реализуется там, где в умах господствует один из главных постулатов модели бюрократии М. Вебера: бюрократия должна одинаково эффективно служить любому политическому хозяину, но не вмешиваться при этом в политику. Этот подход реализуется, например, в Великобритании, Австралии, Голландии, Дании, Новой Зеландии, Швеции, где политические должности и должности государственной службы строго разделены. Такая система утверждена и в России, но на практике она слабо реализуется.³⁹

     В последней трети ХХ века происходило  очень резкое сращивание государственной  службы с этикой бизнес-деятельности. Этот процесс берёт начало в 70-е годы, когда в государственный аппарат разных стран, прежде всего США и Англии влились значительные группы бизнесменов и деловых людей, а также переходом государственной службы и муниципального управления к работе над проектами (командами), воспроизведения элементов матричной организационной структуры и постепенное расширение прав в местном самоуправлении, что привело к включению в сферу деятельности органов государственного управления и муниципалитетов реализацию коммерческих проектов для пополнения территориальных бюджетов. Как результат происходит проникновение в этику государственной службы элементов бизнес деятельности. К тому же частичное самооправдание чиновники всех уровней видели в утешительном тезисе о направлении значительной доли полученных таким образом средств на нужды местного населения, не забывая при этом и себя, вводя из коммерческих доходов дополнительные выплаты своим сотрудникам. Это явление имело и побочное следствие – углубление дифференциации доходов в различных властных вертикалях и усиливая число конфликтующих факторов внутри органов управления, подрывая их целостность, нарушая моральный климат внутри них и существенно влияя на качество кадрового потенциала, провоцируя дополнительный отток сотрудников, неудовлетворённых структурой и величиной оплаты труда. Этот процесс привёл к необходимости существенно изменить не только нормы этики государственной службы, но и поставил задачу изменения этикета в государственной службе. Например, повысилась значимость имиджа государственного служащего, а поэтому возросла роль представительских функций, этикета в одежде, всего, что связано с речевыми составляющими этикета. Раньше эти вещи для низовых слоёв государственных служащих не имели большого значения. Распространение на территориальные органы управления права вести экономическую деятельность для наполнения бюджетов территорий потребовало от государственных служащих овладения рядом новых умений и технологий. В их число, в частности, входят: экономический анализ, статистический анализ, роль прогнозирования, перспективное планирование (особенно долгосрочное), умение вести переговоры, согласование интересов как социальных слоёв и групп на своей территории, так и интересов различных территорий.

     Здесь необходимо отметить одну из проблем, возникающих в связи с взаимодействием государственной службы и бизнеса – широко распространённую во всём мире практику миграции профессионалов между государственной службой и бизнесом. Этот синдром «вращающейся двери» превращает служащих в эффективных лоббистов тех компаний, где они работали до перехода в государственный аппарат, или, наоборот, куда недавно перешли с государственной службы. Это создаёт неоправданные преимущества компаниям, которым удалось обзавестись такого рода персональными связями с государственным аппаратом, а порой ведёт и к должностным преступлениям. Есть несколько вариантов ситуаций, когда подобные перемещения вызывают особые опасения. Первый – когда менеджеры из бизнеса поступают на какое-то время на государственную службу, а потом возвращаются обратно, обогащённые знанием конфиденциальной информации. Второй – «эффект шлёпанцев», подразумевающий переход высокопоставленного сотрудника аппарата после отставки на пост консультанта в фирму, работающую в той же сфере, которую он недавно курировал, в связанный с его предыдущей работой банк и т.п.

     Особую  тревогу это породило в связи  с денационализацией ряда предприятий  и целых отраслей. Возможны и другие варианты потенциально опасных связей государственного аппарата и бизнеса. С такой практикой необходимо бороться. Например, в Великобритании, при проводимой политике стимулирования перехода способных и заинтересованных управленцев из частного сектора на государственную службу, существуют определённые нормативные ограничения на переход с государственной службы в частный сектор. В частности, служащие трех высших ступеней в течение двух лет после своей отставки имеют право поступить на работу вне государственного аппарата только с разрешения правительства. Служащие более низких рангов тоже обязаны получать подобные разрешения.⁴⁰

     Таким образом, чтобы заставить чиновников быть более ответственными за свою служебную деятельность, необходимо повысить престиж государственной  службы как таковой: государственный  служащий должен «дрожать» за свое место, бояться его потерять.⁴¹

 
2.2. Принципы поддержания  этики на государственной  службе

      Необходимость введения жестких норм, регламентирующих поведение на государственной службе, стала одной из наиболее значимых проблем.⁴² Реформы государственного управления, предусматривающие передачу больших ответственности и свободы действий государственным служащим, создающие большую нагрузку на бюджет и включающие в себя новые формы оказания общественных услуг, поставили традиционные ценности государственной службы под сомнение. Глобализация и дальнейшее развитие международных экономических отношений, включая торговлю и инвестиционную сферу, требуют наличия жестких официально признанных норм поведения на государственной службе. Предотвращение неправомерного поведения является столь же сложным, как и само явление неправомерного поведения, и для достижения успеха в предотвращении такого поведения необходим целый ряд интегрированных механизмов, в число которых входят и надежные системы поддержания этики. Усилившаяся тревога в связи с падением доверия к государственной власти и коррупцией побудила правительство пересмотреть свои подходы к этике поведения.

     Реакцией  на вышеперечисленные проблемы стала  разработка этических принципов. Приведенные  принципы призваны помочь стране проанализировать имеющиеся в ее распоряжении институты, системы и механизмы стимулирования этики государственной службы. Они определяют функции руководства, управления и контроля, в соответствии с которыми можно проверять и контролировать системы поддержания этики государственной службы. Указанные принципы содержат общие взгляды на надежное поддержание этики.

     Данные  принципы могут применяться руководством на общенациональном и субнациональных  уровнях государственного управления. Политические лидеры могут воспользоваться ими для анализа режимов поддержания этики и оценки той степени, в которой этика укоренилась в государственном управлении. Эти принципы необходимо адаптировать в стране. Сами по себе они недостаточны – их следует рассматривать как один из методов интеграции систем и мер по поддержанию этики в более широкую сферу  государственного  управления. 
           Принципы поддержания этики на государственной службе.⁴³

1.        Этические нормы для государственной службы должны быть четкими и ясными.

     Государственным служащим необходимо знать основные принципы и нормы, которыми они должны руководствоваться во время работы, а также осознавать границы допустимого  поведения. Этого можно добиться при помощи краткого и широко пропагандируемого  изложения основных этических норм и принципов, регламентирующих государственную службу, представленного, например, в виде кодекса поведения, что позволит добиться единообразного понимания указанных принципов и норм, как на всех уровнях государственного управления, так и в более широких кругах общества.

2.        Этические нормы должны быть отражены в правовой системе.

     Правовая  система является основой для  доведения обязательных минимальных  норм и принципов поведения до сведения каждого государственного служащего. Законы и нормативные акты могут формулировать основополагающие ценности государственной службы и должны создавать основу для осуществления руководства, расследования, дисциплинарных мер и судебного преследования.

3.        Необходимо обеспечить руководство государственными служащими в сфере этики.

     Профессиональная  социализация должна способствовать воспитанию необходимых здравого смысла и навыков, позволяющих государственным служащим применять этические принципы в  конкретных обстоятельствах. Обучение повышает уровень знаний госслужащих в области этики и может привить навыки, необходимые для проведения ими анализа и морального обоснования принимаемых решений с точки зрения этики. Непредвзятые советы могут помочь создать такую обстановку, в которой государственные служащие с большим желанием будут противостоять этическим конфликтам и проблемам и решать их. Должны быть обеспечены механизмы руководства и консультаций внутри организаций и ведомств, призванные помочь государственным служащим применять основные этические нормы на рабочем месте.