Понятие нормативного правового акта, особенности административного договора, его отличительные особенности и административно-договорно

Среди многообразия терминов, которыми обозначаются договоры административного характера, можно выделить две группы: это "управленческий" и "административный", а также "договор", "контракт" и "соглашение". В 60-х годах о необходимости использования этой формы административной деятельности писали Ц.А. Ямпольская, В.И. Новоселов, В.А. Юсупов и др. ученые. В 80-90-х годах исследование административных договоров осуществлялось в работах Д.Н. Бахраха, А.В. Демина, Ю.Н. Старилова, А.А. Абдурахманова и др. Административные договоры играют важную роль в механизме регулирования общественных отношений в сфере публичного управления. Как отмечает Ю.Н. Старилов, "главное в понятии административного договора состоит в том, что он имеет своим предметом административно-правовые отношения, создает специальные административные права и обязанности, может их изменять или прекращать".

В последние годы административные договоры все чаще предусматриваются российским законодательством, которое стремится снабдить органы исполнительной власти разнообразными средствами для осуществления стоящих перед ними задач в экономической сфере. В этой связи приведем ряд классификаций административных договоров.

Так, В.А. Юсупов выделяет три их группы: соглашения, вытекающие из норм административного права на основе свободного волеизъявления субъектов административных отношений; плановые договоры (принимаемые на основе акта применения нормы административного права) и договоры между субъектами административных отношений, предшествующие акту применения права. По характеру взаимоотношений между сторонами договора К. Сперанская подразделяла административные договоры на две группы: административные соглашения между формально равноправными субъектами и публичные соглашения между неравноправными субъектами; а Д.Н. Бахрах - договоры субъектов, не обладающих властными полномочиями друг к другу и договоры субъектов, наделенных властными полномочиями по отношению к контрагенту.

А.А. Абдурахманов выделяет следующие виды административных договоров. По юридическим свойствам автором выделяются правоустановительные и правоприменительные; по предмету договора: договор о компетенции; договоры о сотрудничестве (о совместной работе, об обмене информацией); административно-трудовые договоры. По характеру взаимоотношений А.А. Абдурахманов выделяет две группы административных договоров. Договоры субъектов, не обладающих контрольными, надзорными или иными специальными полномочиями по отношению друг к другу. Договоры, в которых один из субъектов обладает какими-либо специальными полномочиями в отношении контрагента и др.

Таким образом, отличительной чертой административного договора как правовой формы от акта органа (должностного лица) исполнительной власти является то обстоятельство, что административный договор предшествует изданию соответствующего акта управления. Административный договор является юридическим фактом для возникновения соответствующего правоотношения и как следствие этого не обладает государственно-властным характером, пока на его основе не будет принят соответствующий правовой акт органа исполнительной власти.

1.2 Особенности нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их систематизация

Исследование особенностей нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти предполагает их сравнение с иными нормативными правовыми актами, а также различными юридическими документами. Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти отличаются от закона тем, что, как уже выше отмечалось, они носят подзаконный характер, то есть издаются на основе и во исполнение закона. Закон имеет высшую юридическую силу в системе правовых актов. Никакой правовой акт федерального органа исполнительной власти не может отменить или изменить закон. Напротив, согласно постановлению Правительства Российской Федерации от 11 ноября 2002 г. "О совершенствовании организации исполнения федеральных законов" после официального опубликования федеральных законов федеральные органы исполнительной власти обязаны незамедлительно принять в рамках своей компетенции меры по организации исполнения федеральных законов. Руководители федеральных органов исполнительной власти несут персональную ответственность за качество и соблюдение срока подготовки проектов правовых актов, предусмотренных перечнями актов, и за своевременное издание правовых актов федеральных органов исполнительной власти, направленных на исполнение федеральных законов.

Если нормативный правовой акт федерального органа исполнительной власти противоречит закону, то действует закон, тогда как закон может отменить или приостановить действие нормативного правового акта федерального органа исполнительной власти. Так, согласно Федеральному конституционному закону от 17 декабря 1997 г. "О Правительстве Российской Федерации" постановления и распоряжения Правительства РФ в случае их противоречия Конституции России, федеральным конституционным законам, федеральным законам и указам Президента РФ могут быть отменены Президентом РФ (ст. 33).

Отличие закона от административного акта давалось Н.М. Коркуновым "... все, постановляемое правительством с участием народного представительства, составляет законодательный акт, все постановляемое одностороннею властью правительства - акт представительный... Закон же не служит для правительства ни основой, ни правилом, определяющим содержание его деятельности, а только границей" Данное утверждение подтверждается В.И. Гойманом-Червонюком, который отмечает, что "закон - это нормативный правовой акт высшего представительного органа государственной власти или самого народа, регулирующий наиболее важные отношения, воплощающий права и свободы человека, его приоритеты и ценности и обладающий наивысшей юридической силой в правовой системе".

Так, правоприменитель должен учитывать в своей деятельности такие документы, как Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 10 октября 2003 г. № 5 "О применении судами общей юрисдикции общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации", Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 31 октября 1995 г. № 8 "О некоторых вопросах применения судами Конституции Российской Федерации при осуществлении правосудия", Постановление Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 28 февраля 2001 г. № 5 "О некоторых вопросах применения части первой Налогового кодекса Российской Федерации", Постановление Высшего Арбитражного Суда РФ от 27 января 2003 г. № 2 "О некоторых вопросах, связанных с введением в действие КоАП РФ", Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 24 марта 2005 г. № 5 "О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении КоАП РФ". В научной литературе высказывается точка зрения, согласно которой акты правосудия являются источниками административного права.

Таковы основные отличия правовых актов органов исполнительной власти от актов других государственных органов и общественных объединений. В системе исходных начал систематизации нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти важное место занимают принципы систематизации - то есть основные руководящие положения, идеи, которые пронизывают всю деятельность по систематизации нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и выполняют в ней направляющую и руководящую роль. В содержании принципов систематизации нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти должны получить наиболее четкое воплощение природа и сущность кодификации норм административного права как наиболее эффективного способа систематизации нормативного материала. В связи с этим в целях дальнейшего совершенствования систематизации актов федеральных органов исполнительной власти представляется необходимым уточнение общей характеристики принципов административного права, а также определение той роли, которую они играют в процессе систематизации нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти. Необходимость этого подтверждает и то обстоятельство, что в принятых за последнее время многочисленных нормативных правовых актах федеральных органов исполнительной власти важное значение придается именно правовым принципам.

Таким образом, в юридической литературе по административному праву, за исключением роботы А.П. Коренева, проблеме принципов кодификации норм административного права должного внимания не уделялось, несмотря на их важнейшее практическое значение для совершенствования административного законодательства и соответственно административно-правового регулирования общественных отношений. Как верно отмечает А.П. Коренев, пытаться выдвигать какие-то особые принципы кодификации, отличные от принципов административного права, значит подрывать связь с самой отраслью, а без этой связи кодификация становится безпредметной.

1.3 Классификация нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти

Цели, задачи, функции и методы исполнительной власти реализуются в разнообразных правовых управленческих актах. Следовательно, в целях лучшего познания их юридических особенностей важное значение имеет классификации актов управления. В связи с этим следует отметить, что в имеющихся работах по административному праву уже предпринимались попытки классифицировать правовые акты органов исполнительной власти по самым различным основаниям. Анализ различных точек зрения по вопросу о классификации правовых актов позволяет сделать определённые выводы.

Как отмечает О.Э. Лейст, "классификация - способ обнаружения существенных качеств подразделений системы, от которых зависят другие производные от них признаки каждого из элементов подразделения". В практической плоскости классификация обеспечивает научный подход в выборе форм и методов правового регулирования, в построении правового и научного материала. Классификация нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти носит условный характер, но не может быть произвольной и случайной. Она должна основываться на существенных признаках и специфических особенностях, коренящихся в существе классифицируемого и систематизируемого административно-правового материала.

Следует отметить, что проблеме классификации нормативных актов органов исполнительной власти посвящено много работ. Как отмечает К.С. Вельский "каждый ученый-администрати-вист, издавший в 20-е годы XX в. учебник или учебное пособие по административному праву, посвятил специальный раздел актам управления, полгая, что это один из наиболее важных институтов административного права".

Так, А.И. Елистратов, А.Ф. Евтихиев, В.Л. Кобалевский условно подразделяли акты управления на три группы:

1)  акты нормативные;

2)  индивидуальные акты;

3)  юрисдикционные акты.

А.Ф. Евтихиев нормативные правовые акты органов исполнительной власти называет административными актами и говорит о том, что данные акты содержат в себе правила общего поведения. Кроме того, А.Ф. Евтихиев говорит о том, что французские административисты трактуют нормативные акты управления как "второе законодательство".

Как отмечает С.А. Иванов, существует множество классификаций нормативных правовых актов. Среди них наиболее распространенны классификации по следующим основаниям: юридической силе, уровню принятия нормативного акта, степени обобщенности, нормативного материала, по действию во времени (постоянные, временные, исключительные), в пространстве (на всей территории России, на территории какого-либо субъекта Российской Федерации), по кругу субъектов (общие и специальные), по направленности действия (акты внешнего и внутреннего действия), по органам, издающим нормативные правовые акты. К.С. Вельский классифицирует подзаконные нормативные правовые акты применительно к полицейской деятельности и выделяет следующие полицейские акты: нормативные акты, индивидуальные акты, оперативно-распорядительные акты. Последние подразделяются на: административно-юрисдикционные; процедурно-защитные; регистрационные; разрешительные. Кроме того, К.С. Вельский выделяет: административные договоры, гражданско-правовые договоры, международные договоры, организационные действия, внешнеорганизационные действия, материально-технические действия.

Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, как уже выше отмечалось, весьма многообразны. Их можно классифицировать, по нашему мнению, по различным основаниям. В частности, по юридическим свойствам, по сроку действия, территории действия, характеру компетенции исполнительных органов, издающим правовые акты управления, форме выражения. По юридическим свойствам акты управления подразделяются на нормативные, индивидуальные и акты смешанного характера. Нормативными являются те акты, которые содержат в себе нормы права. Они применяются с целью регулирования однотипных общественных отношений, рассчитаны на длительный срок действия и не имеют конкретного, персонифицированного адресата (например, нормы, содержащиеся в Правилах дорожного движения). Нормативными актами управления определяется правовой статус органов исполнительной власти, непосредственно подчиненных Президенту или Правительству Российской Федерации. Аналогичные акты издаются и действуют на территории субъектов Российской Федерации. Правовые акты управления органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации обладают меньшей юридической силой по сравнению с актами представительных (законодательных) органов субъектов Федерации.

Являясь одним из наиболее емких источников административного права, нормативные управленческие акты регулируют общественные отношения, складывающиеся во всех сферах и отраслях государственного управления. Индивидуальные акты управления не содержат в себе норм права. Они разрешают конкретный, индивидуальный вопрос управления (дело) на основе законов и иных нормативных актов, то есть являются актами применения норм права к конкретным случаям (фактам), имеющим юридическое значение. Индивидуальные акты - это наиболее распространенный вид актов государственного управления. Посредством индивидуальных актов оперативно решается большое число вопросов и дел, возникающих в процессе управления. В связи с этим представляется необходимым более подробно остановиться на правовой характеристике индивидуальных актов.

Когда речь идет о реализации права государственными органами, подчеркивается, что она осуществляется в форме его применения, поскольку применять законы могут лишь уполномоченные на то государственные органы строго в рамках своей компетенции. Применение закона в ряде случаев связано с государственным принуждением, а это - область исключительно государственной деятельности. Отмеченные черты в полной мере присущи исполнительной и распорядительной деятельности - специфическому виду государственной деятельности. Она осуществляется в различных формах, к которым согласно наиболее распространенной в административно-правовой литературе точке зрения относятся правовые и не правовые. Не правовые формы деятельности - материально-технические операции и организационная работа. При их осуществлении не издаются правовые акты управления.