Понятие нормативного правового акта, особенности административного договора, его отличительные особенности и административно-договорно

Нужно отметить, что общий уклон современного российского законодательства в сторону частного права приводит к довольно робкому использованию своего особого статуса в договорах, которые можно назвать административными.

Разумеется, всегда существует опасность злоупотребления со стороны государства своим привилегированным положением в административном договоре. Именно поэтому для частных лиц существует такая гарантия от государственного произвола, как судебная защита. В то же время, если представлять государство как совершенно равную сторону административного договора, по существу отождествив его с частным лицом, возможности оперативного государственного вмешательства в случае необходимости защитить общественные интересы будут неизмеримо сужены.

Автономия воли сторон административного договора (т. е. свобода вступать или не вступать в договорные отношения) не носит характера абсолютного принципа, как это имеет место в частном праве. Зачастую заключение административных договоров не только (а иногда не столько) право, но и обязанность соответствующих субъектов права (например, так заключаются договоры в сфере приватизации, договоры государственных заказчиков с предприятиями-монополистами и предприятиями, занимающими доминирующее положение на рынке). Заключение административных договоров связано не так с правами, как с осуществлением органом исполнительной власти своих обязанностей. Здесь проявляется общая особенность административно-правового статуса государственных органов, для которых совершение действий, связанных с реализацией публичных задач и функций, является в определенном смысле и правом, и обязанностью одновременно. Уровень диспозитивности, т. е. свобода усмотрения участников при заключении административных договоров самостоятельно выбрать тот или иной вариант поведения, намного ниже, чем при заключении гражданских и даже трудовых договоров. Это связано прежде всего с тем, что для административно-правового регулирования вообще характерна большая степень императивности и формализованности, чем для частноправового. Договорная деятельность в административном праве более детально регламентирована, что отражает стремление законодателя подробно урегулировать соответствующие правоотношения. Практически каждая разновидность административного договора имеет свою типовую форму, причем типовые договоры, содержащиеся обычно в приложениях к нормативным актам, являются не договорами как таковыми, а частью нормативного правового акта, обладают достаточно высоким уровнем нормативности и имеют общеобязательный характер.

Административные договоры, как правило, являются формальными, заключаются в письменной форме. Как исключение допускаются и устные соглашения. Так, например, п. Зет. 15 Закона РФ "Об оперативно-розыскной деятельности" устанавливает, что органы, занимающиеся оперативно-розыскной деятельностью, вправе "использовать в ходе проведения оперативно-розыскных мероприятий по договору или устному соглашению служебные помещения, имущество предприятий, учреждений, организаций, воинских частей, а также жилые и нежилые помещения, транспортные средства и иное имущество частных лиц". В ряде случаев законодатель устанавливает как обязательное условие действительности административного договора обязанность регистрации его в специально уполномоченных государственных органах.

Органы исполнительной власти, как правили, вправе контролировать исполнение административных договоров, особенно связанных с предоставлением контрагенту льгот и преимуществ. Приведем для примера целевые налоговые льготы, предоставляемые органами местного самоуправления предприятиям всех форм собственности в случае выполнения последними особо важных заказов по социально-экономическому и культурному развитию территорий, или предоставление особо важных услуг населению данной территории на основании Закона РФ "Об инвестиционном налоговом кредите".

Чтобы получить такие льготы, налогоплательщик должен заключить налоговое соглашение с местной администрацией, которое впоследствии подлежит утверждению при рассмотрении соответствующего бюджета. Местные органы исполнительной власти контролируют исполнение налогоплательщиком условий договора, и в случае их нарушения вся сумма, причитавшаяся к уплате в бюджет при отсутствии соглашения, а также 25% этой суммы в виде штрафа взыскиваются с него по решению администрации в соответствующий бюджет.

Споры, связанные с заключением и исполнением административных договоров разрешаются в административном, в обычном судебном порядке и путем так называемых "согласительных процедур", т. е. посредством третейской формы разрешения споров.

В числе функций административного договора можно выделить следующие.

1. Структурно-организационная. Она состоит в разграничении и фиксации прав и обязанностей сторон, предметов ведения, полномочий. Административный договор придает определенную стабильность, гласность, наглядность иерархическим отношениям.

2. Функция социального компромисса. Речь идет о согласовании интересов различных субъектов государственной и общественной жизни. Поскольку договор всегда означает некоторый компромисс, согласование, достижение консенсуса, то договорное регулирование может служить наиболее приемлемым способом снятия противоречий между публичными и частными интересами. Эту функцию выполняют и внутриаппаратные административные договоры, поскольку интересы различных государственных институтов на практике могут и не совпадать.

3. Обеспечительная. Состоит в обеспечении достижения общественно значимых результатов в тех областях, где прямое командное воздействие неэффективно (нерентабельные отрасли, образование, социальная сфера, приватизация) либо невозможно (частная собственность, межгосударственные, федеративные, межнациональные отношения).

4. Ориентационно-стимулирующая. Никто не будет вступать в договор без какой-либо для себя пользы. Поэтому зачастую необходимо косвенное государственное воздействие на материальные интересы субъекта путем включения в договор позитивных стимулов, в качестве которых выступают различного рода льготы, обеспеченное финансирование, квоты, лицензии, субсидии, поощрения и т. д., чтобы создать у последнего заинтересованность в общественно значимых действиях.

Иногда уже само заключение административного договора является своего рода стимулом. Например, согласно ст. 16 Федерального закона "Об органах федеральной службы безопасности" от 25 февраля 1995 г.с лицами, являющимися высококвалифицированными специалистами и достигшими предельного возраста пребывания на военной службе, могут быть заключены контракты о прохождении военной службы на период до достижения ими 65-летнего возраста в порядке, определяемом Директором Федеральной службы безопасности Российской Федерации.

5. Демократизации исполнительной власти. Договорный процесс всегда предполагает равноправное партнерство, сотрудничество, взаимодействие его участников, т. е. речь идет уже не о соподчинении, а о согласовании воли. Сам процесс подготовки договора позволяет вышестоящей стороне лучше проанализировать ситуацию, в которую она вмешивается, а нижестоящей — обосновать свое мнение и лучше понять мотивы и содержание включенных в договор положений. И отношения, которые возникают на основе этих договоров, более демократичны, чем те, которые основаны на властных актах.

Договор предоставляет контрагентам большую по сравнению с административным актом свободу строить свои отношения по своему усмотрению. Расширение договорной практики исполнительной власти можно рассматривать как показатель ее демократизации.

6. Воспитательная. Участие в договорном процессе способствует пробуждению деловой и правовой активности субъектов. Из послушных "винтиков", которым сверху спускают директивы и распоряжения, они превращаются в думающих субъектов горизонтальных правоотношений. Договор воспитывает самостоятельность мышления, стимулирует изучение законодательства, умение решать вопросы переговорным путем, осознавать и отстаивать свои интересы. Договорное регулирование вырабатывает и у властного субъекта умение работать более гибко, творчески, инициативно.

7. Охранительная. Уже закрепление в административном договоре взаимных прав и обязанностей служит своеобразной гарантией их соблюдения. В ряде случаев договор позволяет заменить менее надежные средства защиты субъективных прав участников правоотношений; например, заключение контрактов с гражданами, оказывающими содействие правоохранительным органам, является большей гарантией соблюдения сторонами своих обязательств чем, скажем, расписка или устная договоренность. Действие принципа "заключил договор — исполняй" в необходимых случаях обеспечивается государственным принуждением, возможностью применения мер юридической ответственности, правом на обращение в суд за защитой нарушенного права.

Использование административного договора расширяет возможности выбора оптимальной формы осуществления исполнительной власти применительно к конкретным условиям, позволяет варьировать, использовать, а в необходимых случаях и заменять одно управленческое средство другим. Например, в соответствии с Указом Президента РФ от 24 декабря 1993 г. одной из форм договорных отношений государства с инвесторами — пользователями недр является соглашение о разделе продукции; проводимый на основании таких соглашений раздел добытого минерального сырья заменяет взимание налогов, сборов, пошлин, других предусмотренных законом обязательных платежей.

Административный договор может находиться в следующих отношениях к административному акту:

1) административный договор заключается непосредственно на основе норм действующего законодательства. (Например, о разграничении компетенции и предметов ведения, о делегировании полномочий между федеральными органами власти и органами субъектов Федерации.) В этом случае административный договор существует независимо от административных актов;

2) административный договор заключается на основе акта нормативного характера исполнительной власти. Например, постановление Правительства РФ от 24 мая 1995 г. "О взаимодействии Правительства Российской Федерации и Аграрного союза России" признает необходимым (п. 2) заключение ежегодных соглашений между Правительством РФ и Аграрным союзом России Проекты таких соглашений готовятся Аграрным союзом и дорабатываются Министерством сельского хозяйства и продовольствия РФ с участием заинтересованных министерств и ведомств, после чего представляются в Правительство РФ для подписания;

3) административный договор заключается на основании и во исполнение индивидуального административного акта. Например, решение о предоставлении финансовых средств предприятию на компенсационные выплаты работникам принимается органами службы занятости и оформляется приказом, на основании которого орган службы занятости заключает с администрацией соответствующего предприятия договор о выделении финансовых средств;

4) административный договор может служить основанием для последующего принятия административных актов, причем как индивидуального, так и нормативного характера;

5) для реализации некоторых управленческих решений по усмотрению государственно-властного субъекта может быть выбран административный договор либо административный акт. Выбор того или иного правового управленческого средства определяется по усмотрению соответствующего государственного органа и зависит от многих объективных и субъективных факторов. Так, экспроприация и купля-продажа позволяют решить одинаковую управленческую цель — приобрести в государственную собственность некоторое имущество, но разными средствами.

В конечном счете все определяется конкретными условиями. Для примера приведем ст. 6 Закона РФ "Об оперативно-розыскной деятельности", устанавливающую, что "оперативно-розыскные мероприятия, связанные с контролем почтовых отправлений, телеграфных и иных сообщений, прослушиванием телефонных переговоров... со снятием информации с технических каналов связи, проводятся... в порядке, определяемом межведомственными нормативными актами или соглашениями между органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность". То есть одни и те же правоотношения могут в зависимости от конкретных условий регулироваться административными актами нормативного характера, либо административными договорами.

И административные акты, и административные договоры можно объединить более общим понятием — правовой акт исполнительной власти. В отечественном правоведении преобладает определение такого правового акта как односторонне-властного предписания компетентного государственного органа (должностного лица). Это определение фактически отождествляет правовой акт исполнительной власти и административный акт.

Административные договоры имеют организационную направленность, заключаются при осуществлении исполнительной власти, их предмет составляют действия управленческого характера. Цели и функции административных договоров — публично-правовые. В результате договорного процесса в ходе столкновения, противоборства, иногда даже конфликта локальных (частных) воли, требований, интересов формируется некий общий интерес, согласованное волеизъявление сторон, выражаемое в договоре. После заключения административного договора это согласованное волеизъявление приобретает для сторон нормативно-обязательный характер.

Таким образом, есть достаточные основания считать административный договор правовым актом исполнительной власти многостороннего характера. Видимо, акт исполнительной власти может трактоваться в узком и широком смысле. При узком, традиционном подходе к правовым актам будут относиться только односторонне-властные предписания субъектов исполнительной власти. А при широком понимании к ним добавляются и многосторонние акты волевого согласования, главным среди которых являются совместные решения государственных органов, влекущие юридические последствия, и административные договоры.

3.3 Административно-договорное производство

Если "строить" административный процесс "по образу и подобию" процессов гражданского и уголовного, то названному производству вообще нет места в юридическом процессе. Между тем, каждый вид процесса — законодательный, гражданский, административный, уголовный — необходимо отражает в своем содержании особенности той ветви государственной власти, которую он облекает в юридическую процессуальную форму. Так, законодательный процесс характерен тем, что является деятельностью по принятию нормативных юридических актов — законов различного уровня; классическое выражение судебной власти — гражданский и уголовный процессы, имеют правоприменительное содержание, ибо юридическим результатом названых видов процесса являются индивидуальные юридические акты - решения, приговоры, определения и т. д.

Иначе обстоит дело с государственным управлением, которое, как известно, осуществляется системой исполнительных органов государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Содержание государственного управления, его функции, основные направления деятельности, формы и методы осуществления этой деятельности подробно описаны в соответствующей научной и учебной юридической литературе. Поэтому необходимо отметить одно важное свойство, отличающее государственное управление как реализацию власти исполнительной от власти законодательной и судебной. От законодательной власти в этом плане власть исполнительная отличается тем, что она широко и многопланово осуществляет деятельность правоприменительную; от судебной власти исполнительная власть отличается тем, что она осуществляет правотворческую деятельность. Таким образом, осуществление исполнительной власти органически связано с принятием двух видов юридических актов: нормативных и индивидуальных.