Понятие нормативного правового акта, особенности административного договора, его отличительные особенности и административно-договорно

В отличие от административных договоров нормативного содержания правоприменительные договоры (договоры как юридические факты) определенным образом схожи с договорами частного права (например, с договорами гражданского права). Сходство это, конечно, условно и выражается в том, что, как и договоры гражданского права, правоприменительные административные договоры направлены на установление, изменение либо прекращение конкретных правоотношений. Они заключаются на основе норм административного права и конкретизируют их применительно к реальным отношениям, имеющим место в сфере государственного управления. Нормы административного права непосредственно воздействуют на содержание таких договоров. А потому единое волеизъявление сторон всегда направлено на практическую реализацию целевой функции нормы административного права. В отличие от правотворческих административных договоров правоприменительным договорам административного характера присущ более широкий круг субъектов, способных быть участниками такого договора. Они могут заключаться как между двумя или более органами государственного управления, так и между органом государственного управления и частной организацией или отдельным гражданином. Примером договора первого рода может служить договор об обмене информацией, а второго рода - договор о поступлении гражданина на государственную службу.

По предмету можно выделить: 1) договоры о компетенции; 2) договоры о сотрудничестве (о совместной работе, об обмене информацией и т.д.); 3) договоры о поступлении граждан на государственную службу (административно - трудовые договоры).

Договоры о компетенции. В последние годы получили распространение различного рода договоры о компетенции между органами государственной власти. Это могут быть соглашения о разграничении сфер ведения или договоры о делегировании полномочий одним органом государственной власти другому. С точки зрения административного права, нас интересуют, в первую очередь, договоры, заключаемые между органами исполнительной власти. Например, в ч. 3 ст. 78 Конституции РФ предусматривается заключение соглашений между органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и федеральными органами исполнительной власти, на основании которых первые могут передавать последним осуществление части своих полномочий. Очевидно, что речь идет о властных полномочиях в сфере государственного управления.

Таким образом, на основе договора происходит перераспределение управленческих полномочий. Это позволяет нам говорить об административно - правовой природе подобного рода договоров. Вопрос о юридической их природе неизбежно ставит перед нами проблему разграничения предметов конституционного и административного права. С нашей точки зрения, между предметами указанных отраслей права нет резкой границы. Относящиеся исключительно к сфере конституционного или административного права вопросы могут затрагивать и ряд аспектов, касающихся "совместного ведения". При этом нормы конституционного права устанавливают основы регулирования "совместных" вопросов, а нормы административного права их дополняют и развивают. Так, концептуальные основы функционирования исполнительной власти, наряду с представительной и судебной ветвями власти, в Российской Федерации устанавливают нормы конституционного права. Однако основную нагрузку по урегулированию общественных отношений в сфере исполнительной власти несут нормы административного права. Например, в Конституции содержатся нормы, регулирующие правовой статус и деятельность Правительства России, являющегося высшим органом исполнительной власти Российской Федерации. И все же трудно согласиться на этом основании с мнением, будто правовой статус и деятельность Правительства Российской Федерации регулируются нормами лишь конституционного права. Несомненно, что многие аспекты правового положения Правительства России и его деятельности регулируются нормами административного права и таким образом подпадают и под его "юрисдикцию". То же самое происходит и с соглашениями о разграничении полномочий между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Примером договоров о компетенции в сфере исполнительной власти могут служить договоры о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти Свердловской области и Ленинградской области .

Законом Российской Федерации "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" не предусмотрена передача полномочий органами государственной власти органам местного самоуправления на основе договора. Однако такой способ передачи полномочий предусматривался проектом этого Закона. По нашему мнению, передача полномочий органами государственной власти органам местного самоуправления должна осуществляться на договорной основе, поскольку это позволит учитывать специфику конкретной ситуации, а также особенности того или иного региона.

Договоры о сотрудничестве. В данную группу входят различные договоры о совместной управленческой деятельности, об обмене информацией, об организации совместных мероприятий и т.д.

Договоры о совместной управленческой деятельности заключаются, как правило, между двумя или более органами государственного управления в целях организации взаимодействия и координации действий для эффективного управления теми сферами общественной жизни, которые входят в компетенцию сразу нескольких органов государственного управления. Эти договоры могут предусматривать объединение усилий договаривающихся сторон как на основе одной функции управления, например планирования, так и на основе нескольких функций. К примеру, в 1991 г. было заключено соглашение о сотрудничестве, взаимодействии и взаимопомощи между Государственным комитетом по статистике и Государственным комитетом по антимонопольной политике и поддержке экономических структур. Однако следует отличать административные договоры о совместной деятельности от одноименных договоров, предусмотренных ст. 52 и 1041 Гражданского кодекса Российской Федерации. Целью гражданско-правового договора о совместной деятельности (учредительного договора или договора простого товарищества) является объединение усилий для получения прибыли. Административный же договор о совместной деятельности (сотрудничестве) главной задачей ставит объединение усилий для осуществления эффективного управления в тех сферах общественной жизни, где действий одного органа управления недостаточно. Кроме того, учредительный договор предусматривает создание для совместной деятельности юридического лица, а договор простого товарищества - объединение вкладов. При заключении же договора о совместной деятельности административного характера ни образования юридического лица, ни объединения каких-либо имущественных вкладов не происходит. В этой связи нельзя не согласиться с мнением В.Д. Рудашевского, полагающего, что оценивать административные договоры о совместной деятельности как гражданско-правовые неверно .

Договоры об обмене информацией могут заключаться как между несколькими органами государственного управления, так и между органом государственного управления, с одной стороны, и государственной или частной организацией, общественным объединением - с другой. Целью их в конечном счете является координирование действий различных государственных органов. Заключение такого рода договоров направлено на осуществление одной из функций государственного управления как разновидности социального управления - сбора и анализа социальной информации. В качестве иллюстрации можно привести соглашение об обмене информацией, заключенное в 1996 г. между Федеральной службой России по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды и Государственным комитетом Российской Федерации по статистике. Стороны обязались обмениваться информацией, необходимой им для нормального осуществления своих функций. А поскольку субъектами данного соглашения являются органы государственного управления, то речь, естественно, идет об управленческих функциях. На основании этого соглашения сторонами были изданы приказы, предписывающие подчиненным им региональным подразделениям заключить между собой аналогичные соглашения.

Договоры о поступлении граждан на государственную службу в органы государственного управления (административно - трудовые договоры) в настоящее время обычно включаются в число трудовых контрактов. Однако такая позиция представляется нам не совсем верной. Эти договоры возникают на основе норм административного права, которые могут содержаться в таких административно - правовых актах, как должностные инструкции, правила внутреннего трудового распорядка, а также в коллективном договоре. В административно - трудовом соглашении эти нормы применяются в каждой конкретной жизненной ситуации. Как справедливо отметил В.А. Юсупов, на основе административно - трудового контракта у сторон возникает ряд административных прав и обязанностей. В частности, у служащих появляются права - получать заработную плату, оплачиваемый отпуск и, разумеется, обязанности, вытекающие из должностных инструкций и правил внутреннего трудового распорядка. У органа управления также появляется комплекс административных прав и обязанностей. Часть из них основывается на нормах административного права, регламентирующих компетенцию органа управления, другая исходит из административного усмотрения в рамках оперативной самостоятельности органа государственного управления. Кроме того, прохождение государственной службы регулируется актом, содержащим нормы административного права (Федеральным законом "О системе государственной службы Российской Федерации"). Примером такого рода договора может служить контракт на службу в органах внутренних дел (заключение данного административно-трудового договора регламентируется специальным административно - правовым актом - Положением о службе в органах внутренних дел).

По характеру взаимоотношений субъектов можно выделить две крупные группы административных договоров: а) договоры субъектов, не обладающих контрольными, надзорными или иными специальными полномочиями по отношению друг к другу; б) договоры, в которых один из субъектов обладает какими-либо специальными полномочиями в отношении контрагента.

В качестве таких специальных полномочий, помимо контрольных и надзорных, может выступать право какой-либо из сторон на одностороннее изменение условий или расторжение договора.

Договоры первого типа заключаются, как правило, между одноуровневыми органами государственного управления. Поэтому наличие каких-либо специальных полномочий у одной из сторон вряд ли возможно (скажем, договор о сотрудничестве между двумя министерствами).

Договоры второго типа заключаются между органом государственного управления и государственной или частной организацией либо с гражданами. Это могут быть, например, административно-трудовые соглашения, плановые контракты на управление государственным предприятием и т.д.

По целенаправленности можно выделить следующие разновидности договоров административного характера:

1. Договоры, регулирующие действия субъектов, подчиненных сторонам соглашения.

2. Договоры, регулирующие согласованные управленческие действия самих контрагентов.

3. Договоры "смешанного" типа.

Соглашения первого типа заключаются обычно между двумя или более органами государственного управления, которые имеют нижестоящие звенья. Такого рода договоры призваны обеспечить согласованные действия подчиненных сторонам ведомств для достижения общественно значимого результата.

Административные договоры второго типа характеризуются тем, что их целью является координирование действий непосредственно сторон, вступающих в договор. Такие договоры заключаются тогда, когда одной стороной договора является орган государственного управления, а другой, - скажем, государственное или частное учреждение либо гражданин.

Однако в практике государственного управления чаще всего встречаются договоры третьего типа, которые регламентируют как управленческие действия сторон, так и действия субъектов, подчиненных им (действия последних могут носить как управленческий характер, так и не быть таковыми).

В зависимости от круга субъектов выделим договоры между: а) двумя или более органами государственного управления; б) органом государственного управления и государственной или частной организацией или общественным объединением; в) органом государственного управления и гражданами; г) негосударственными организациями, если хотя бы одной из них делегированы соответствующие государственно-властные полномочия.

Наконец, рассмотрим договоры административного характера, которые заключаются между органом государственного управления и гражданами. К их числу следует отнести прежде всего административно-трудовые договоры (о поступлении граждан на государственную службу в органы государственного управления; на представительство государственных интересов в акционерных обществах). Специфическую разновидность такого рода договоров составляют контракты на службу в Вооруженных Силах Российской Федерации, в органах внутренних дел.

Приведенные выше классификации договоров не являются исчерпывающими. Мы выделили лишь разновидности административных договоров, которые представляются наиболее существенными, позволяют раскрыть реальное их многообразие и особенности в различных сферах государственного управления. Несомненно, что с развитием государства, совершенствованием форм и методов государственного управления появятся новые разновидности административных договоров, а стало быть, и новые критерии их классификации.

Таким образом, проблема административного договора носит многоаспектный характер. И настоящая статья не претендует на всестороннее рассмотрение концепции этих договоров. Да это и невозможно сделать в рамках подобной работы. Поэтому было бы полезно объединить усилия юристов и специалистов в области управления для оптимальной разработки основ указанной теории и создания на ее основе соответствующей нормативной базы.

2.2 Место административного договора в деятельности исполнительной власти

Договор есть волевое соглашение двух или более субъектов права об установлении, изменении или прекращении субъективных прав и обязанностей. Это правовой акт, его заключение и вступление в юридическую силу влечет правовые последствия для его участников или третьих лиц.

Существуют разные типы договоров, но им всем присущи общие принципы договорного регулирования. Это: 1) диспозитивность правового регулирования (свобода договорных условий); 2) автономия воли (добровольность заключения) договаривающихся сторон; 3) формально-юридическое равноправие договаривающихся сторон; 4) эквивалентный характер; 5) взаимная ответственность сторон, выражаемая словами: "договор есть закон для сторон" и "заключил договор — исполняй".

Договор всегда представляет собой акт многостороннего характера, выражающий не одностороннее волеизъявление, а согласование, интеграцию, взаимодействие воли договаривающихся субъектов. Он является универсальным средством правового регулирования и применяется как регулятор общественных отношений во всех отраслях права. При этом удельный вес и значение договорного регулирования определяются сущностью и содержанием соответствующей отрасли права.

Все договоры отличаются специальными признаками, определяемыми спецификой регулирующей их отрасли. Поскольку право как систему отраслей можно условно разделить на частную и публично-правовую подсистемы, наиболее общим будет разграничение договоров на частноправовые и публично-правовые. К последним относятся международные, федеративные, конституционные, административные, финансовые, налоговые и другие договоры. Самый яркий образец частноправовых договоров — гражданский.

В управленческих отношениях чаще всего присутствует власть и подчинение, тогда как участники гражданско-правовых сделок являются равноправными субъектами. А между этими принципиально различными видами правовых связей находят место отношения смешанного типа, в которых в той или иной пропорции сочетаются власть и равноправие.