Понятие нормативного правового акта, особенности административного договора, его отличительные особенности и административно-договорно

В правовой литературе встречается понимание правовых актов, в частности административно-правовых актов, как письменных документов. В широком смысле документ можно определить как "материальный объект с информацией, закрепленной созданным человеком способом для ее передачи во времени и пространстве". В русском языке письменному административно-правовому акту наиболее близко подходит значение слова документ, когда под ним понимается "любой письменный акт, имеющий юридическую силу или носящий служебный характер", или "деловая бумага, подтверждающая какой-нибудь факт или право на что-нибудь".

В советской юридической литературе был широко распространен подход к определению правовых актов управления через форму исполнительно-распорядительной деятельности. Правовые акты управления определялись как правовая форма указанной деятельности в противоположность внеправовым формам, к которым чаще всего относили организационную работу и материально-технические действия. Однако в рамках данного подхода возник ряд неразрешенных проблем методологического характера, что вызвало серьезную и справедливую критику в административно-правовой литературе. Как указывал Р.Ф. Васильев, при таком подходе не могут избежать и двоякого понимания актов либо как действий, либо как документов, и, используя практически любое более или менее приемлемое определение форм исполнительно-распорядительной деятельности, при классификации данных форм невольно начинают смешивать понятия издания актов и самих правовых актов управления.

С.А. Иванов определяет нормативный правовой акт как официальный властный документ компетентного правотворческого органа, направленный на установление, изменение, отмену, утверждение правовых норм общего характера. Из этого определения можно выделить следующие признаки нормативного правового акта, которые присущи нормативным правовым актам федеральных органов исполнительной власти:

1) нормативный правовой акт создается в результате правотворческой деятельности компетентных органов;

2) каждый орган исполнительной власти имеет право на издание нормативных правовых актов только в определенной форме;

3) в нормативных правовых актах устанавливаются нормы права, представляющие собой общеобязательные государственные предписания постоянного или временного характера, рассчитанные на многократное применение.

В.И. Гойман-Червонюк определяет нормативный правовой акт как письменный официальный документ установленной формы, который направлен на установление, изменение или отмену правовых норм. О.В. Макарова определяет подзаконный нормативный акт как разновидность нормативного правового акта, издаваемого полночным органом на основе и исполнения закона, в соответствии с законом для его дальнейшей конкретизации и развития. А.П. Коренев говорит о том, что правовой акт управления - это юридический акт, регулирующий управленческие отношения или разрешающий конкретное управленческое дело (вопрос), персонально определяющий поведение адресата, обладающий государственно-властным творческим характером, издаваемый в одностороннем порядке уполномоченными на то органами и должностными лицами в соответствии с установленной процедурой. Правовой акт министерства, ведомства представляет собой, по мнению Ю.А. Тихомирова, письменный документ, изданный соответствующим органом на основании и в пределах своих законных полномочий во исполнение требований закона и в целях реализации министерством, ведомством возложенных на него функций. Из приведенных выше определений можно сделать вывод о том, что нормативный правовой акт федерального органа исполнительной власти имеет официальный характер и обязательную силу для всех субъектов подпадающих под сферу его воздействия. Так, приказ МНС России от 17 августа 2001 г. № БГ-3-14/290 "Об утверждении регламента рассмотрения споров в досудебном порядке", приказ МНС России от 17 октября 2003 г. № БГ-3-06/547 "Об утверждении перечня должностных лиц налоговых органов РФ, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушения", приказ МНС России от 10 августа 2004 г. № САЭ-3-27/468 "Об утверждении регламента организации работы с налогоплательщиками", приказ МВД России от 26 декабря 2003 г. № 1033 "Об утверждении перечня должностных лиц системы МВД России, пользующихся правом доступа к сведениям, составляющих налоговую тайну", приказ МВД России от 16 марта 2004 г. № 177 "Об утверждении инструкции о порядке проведения проверок организаций и физических лиц при наличии достаточных данных, указывающих на признаки преступления, связанного с нарушением законодательства Российской Федерации о налогах и сборах" обязательны для всех налогоплательщиков, а также должностных лиц налоговых органов, а также органов внутренних дел, их применяющих.

По мнению В.А. Юсупова, правовые акты представляют собой "волевые властные действия, которые совершаются на основе и во исполнение законов или правовых актов вышестоящих органов управления в процессе организующей исполнительно-распорядительной деятельности и направлены на установление, изменение или прекращение правовых норм или конкретных правоотношений". Т.Е. Кучерова, анализируя точки зрения современных ученых-правоведов, предлагает следующее определение правового акта управления - это правовой акт, содержащий властное волеизъявление полномочного субъекта исполнительной власти, принимаемый в соответствии с установленной процедурой, направленной на установление административно-правовых норм или возникновение, изменение или прекращение правоотношений с целью осуществления задач и функций исполнительной власти.

В настоящее время получили распространение корпоративные нормативные акты, а также локальные нормативные акты. Как отмечает В.А. Потапов, "корпоративный акт является правовым по своей природе, поскольку он выражен в документальном виде, имеет официальный характер, принят корпорацией в пределах предоставленных полномочий, имеет волевой характер и целевую ориентацию, обладает регулятивными свойствами, выступает в качестве звена реальной правовой цепи. Нормативный акт корпорации - это основанное на законе и иных правовых актах волеобразование и волеизъявление корпорации, выработанное и оформленное по установленной процедуре в виде специального акта органа корпорации и направленное на установление корпоративных норм, возникновение, изменение и прекращение гражданско-правовых отношений в интересах достижения целей, ради которых корпорация создана".

В этой связи обращает на себя внимание позиция С.С. Алексеева, который отмечает, что термин "акт" в сфере права имеет два значения: правомерного действия - юридического факта, в том числе действия по правотворчеству, и официального документа, в котором выражаются результаты тех или иных действий, и в котором они "пребывают".

Аналогичным образом Н.Г. Александров предлагал различать акт как действие соответствующего компетентного органа и акт-документ, в котором это действие получает объективированное выражение.

Как уже отмечалось традиционно сначала в советской, а затем и в российской юридической науке административисты не обходили вниманием проблемы актов органов исполнительной власти. Данные вопросы разрабатывались в трудах М.Н. Николаевой, А.Ф. Ноздрачева, Н.Г. Салищевой, Ю.А. Тихомирова, А.П. Коренева, В.В. Черникова и других ученых. Однако новые социально-экономические условия жизнедеятельности заставляют осознать и по-новому оценить проблемы нормотворчества. Для уяснения места, роли и значения правовых нормативных актов органов исполнительной власти в системе актов российского государства важно учесть некоторые обстоятельства.

Во-первых, такие акты значимы как компонент механизма действия права. Они доводят требования закона до адресата и направлены на реализацию этих требований. При этом необходимо отметить, что отдельные законы не могут быть реализованы без издания соответствующих подзаконных правовых нормативных актов. Так, например, на основании и в соответствии с Федеральным законом от 24 декабря 1994 г. "О пожарной безопасности" приказом МЧС России от 18 июля 2003 г. № 313 утверждены "Правила пожарной безопасности в Российской Федерации". Приказ МЧС России развивает положения закона, конкретизирует его положения в сфере обеспечения пожарной безопасности. Согласно Кодексу об административных правонарушениях РФ медицинское освидетельствование на состояние опьянения и оформление его результатов осуществляется в порядке, установленном Правительством РФ (п. 6 ст. 27.12). На основании КоАП России принято постановление Правительства РФ от 26 декабря 2002 г. "Об утверждении правил медицинского освидетельствования на состояние опьянения лица, которое управляет транспортным средством, и оформления его результатов". На основании постановления Правительства РФ принят приказ Минздрава России от 14 июля 2003 г. № 308 "О медицинском освидетельствовании на состояние опьянения".

Для правильного применения вышеназванных актов МВД РФ в своем Письме от 15 февраля 2005 г. № 13/Ц-2-7 "О внесении изменений в методические рекомендации по организации деятельности подразделений Госавтоинспекции при производстве по делам об административных правонарушениях" дало толкование порядку применения КоАП РФ и принятых на его основании нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти.

Во-вторых, акты федеральных органов исполнительной власти значимы как механизм действия права. Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, обеспечивая реализацию законных требований, неизбежно вносят в механизм действия реализуемых норм дополнительные детали. Тем самым акты органов исполнительной власти способны усилить или ослабить нормативное предписание, влияя на его эффективность, предмет регулирования, взаимные отношения субъектов и т.п.

Таким образом, объективированным выражением правовой формы деятельности субъектов государственного управления является правовой акт управления (административный акт). Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, как мы выше указывали, издаются на основе и во исполнение федеральных законов, а также по собственной инициативе органами исполнительной власти в пределах их компетенции.

Ю.А. Тихомиров выделяет пять юридических формул, определяющих характер подзаконности актов органов исполнительной власти:

1) в соответствии с Конституцией РФ, законами, означает принципиальную нормативную "связанность";

2) на основе и во исполнение закона", означает самостоятельные действия органов по реализации закона;

3) в пределах прав, предоставленных законом, означает действия органов в установленных законом рамках;

4) "в случаях, предусмотренных законом", когда им точно определены основания принятия акта;

5)  ограничения и запреты совершать определенные действия. Обобщение научной литературы по исследуемой проблематики позволяет сделать вывод о том, что основными признаками нормативного правового акта федерального органа исполнительной власти (правового акта управления) является то, что он:

-  имеет юридическую природу, обладает государственно-властным характером и обязателен для того, кому адресован;

-  исполнение акта гарантируется, а при необходимости обеспечивается принудительной силой государства;

-  принимается в одностороннем порядке, исходит из компетентного органа исполнительной власти, должностного лица или иного субъекта государственного управления;

-  устанавливает обязательные правила поведения, либо регулирует конкретные управленческие отношения, в последнем случае непосредственно влечет возникновение, изменение или прекращение правовых отношений;

-  носит творческий характер, поскольку направлен на оптимальное разрешение управленческих дел и вопросов;

-  принимается субъектом управление только по тем вопросам, которые относятся к его компетенции, и в порядке, установленном правовыми нормами.

Д.Н. Бахрах и С.Д. Хазанов традиционный в административном праве термин "правовой акт управления" заменяют на понятие "акт государственной администрации". Основными признаками таких актов указываются следующие: принимаются при осуществлении государственной административной власти, являясь при этом правовой формой исполнительно-распорядительной деятельности, подзаконны, имеют официальный характер, реализуют властные полномочия при наличии одностороннего властного волеизъявления, имеют правовой характер, если применятся в установленном порядке и оформляются надлежащим образом, влекут юридические последствия (устанавливают, изменяют, отменяют нормы права, влекут возникновение, изменение, прекращение правоотношений, служат юридическими фактами). Д.Н. Бахрах, С.Д. Хазанов под актом государственной администрации понимают особый вид подзаконных, официальных юридических актов, принимаемых субъектами государственной власти в процессе исполнительно-распорядительной деятельности, содержащих односторонние властные волеизъявления и влекущие юридические последствия. Б.В. Россинский говорит о правовом акте управления как о юридическом властном, одностороннем волеизъявлении соответствующего субъекта исполнительной власти, в котом находят выражение властная природа государственно-управленческой деятельности.

Юридическое значение правовых актов органов исполнительной власти состоит в том, что они: устанавливают, изменяют или отменяют нормы права (речь идет о нормативных актах управления), возлагают конкретные обязанности на субъектов управления или наделяют их определенными правами. Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти выступают в качестве юридических фактов, то есть оснований для возникновения, изменения или прекращения правоотношений в сфере управления. Как отмечает А.А. Савостин, административно-правовые акты в процессе проведения социальных реформ выполняют следующие функции:

- совершенствуют нормативную правовую базу, обеспечивая ее приведение в соответствие с современными условиями социальной жизни, способствуют более эффективному правоприменению;

-  образуют основания возникновения, изменения и прекращения и административных и иных правоотношений, т.е. конкретизируют общие предписания правовых норм применительно к отдельным участникам общественных отношений;

-  выступают средством реализации административных прав и обязанностей органов государства - субъектов административно-правовых отношений.

Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти могут служить: основанием для издания других актов управления (на основе акта вышестоящего органа исполнительной власти издается акт нижестоящим органом исполнительной власти); доказательством для суда, основанием для возбуждения судебного дела; условием действительности других актов органов государственного управления, а также гражданско-правовых актов (например, договора купли-продажи).

Наряду с нормативными правовыми актами федеральных органов исполнительной власти еще одной формой, с помощью которой может осуществляться административно-правовое регулирование общественных отношений в сфере публичного управления, является административный договор.

"Акты управления, - писал В.М. Безденежных, - в силу своей односторонности, в силу того, что их содержание определяется только издающим органом, не содержат гарантий учета интересов другой стороны правоотношения. Договор же позволяет урегулировать все отношения по охране, в которых заинтересована хотя бы одна сторона". Л. Дюги писал: "административные акты, как акты юридические естественно являются или односторонними или договорными".

Правовой базой административных договоров служат нормы административного права, содержащиеся как в законодательных актах, так и в актах органов исполнительной власти, которые используются и другими отраслями права (финансовым, международным), и поэтому в сфере их действия могут заключаться договоры административного характера. Как отмечал Б.М. Лазарев, "отдельные вопросы орган управления может решать только по согласованию с другим (или другими) государственным или общественным органом".