Понятие нормативного правового акта, особенности административного договора, его отличительные особенности и административно-договорно

Отсюда следует, что отрицание правоприменительного характера у всех индивидуальных актов управления не может иметь места, так как, в конечном счете, приводит к утрате связи этих актов с нормой права и к выводу о дискреционности актов, что несовместимо с принципом законности.

Подчеркивая правоприменительный характер индивидуальных актов, надо отметить, что с их помощью органами управления в процессе повседневной деятельности реализуются нормы как административного, так и других отраслей права - гражданского, трудового, земельного, финансового и иных. Административные акты называются в качестве одного из оснований возникновения гражданских прав и обязанностей.

Об административных актах, актах административного распорядительства, распорядительных актах часто упоминается как в трудах российских, так и зарубежных административистов, так и в работах по проблемам других отраслей права (поскольку издание указанных актов предусматривается отраслевым законодательством), и, в особенности, в учебной литературе.

Анализ соответствующих источников позволяет отметить, что речь при этом идет о деятельности исполнительных и распорядительных органов. Остается предположить, что перечисленные термины, употребляемые наряду с терминами "индивидуальный акт управления", "правоприменительный акт управления", "индивидуальный акт распорядительного органа" и т.п., используются для обозначения сложного правового явления - индивидуальных правовых актов органов управления - с целью подчеркнуть связь этих актов с исполнительной и распорядительной деятельностью и их отличие на этом основании от правоприменительных актов других государственных органов.

Отмеченное разнообразие в используемой терминологии свидетельствует о необходимости ее упорядочения. В результате снизится вероятность отнесения к числу индивидуальных актов управления таких актов, которые хотя и имеют общие с ними свойства и признаки, но в то же время значительно отличаются от них по существу. Речь в данном случае идет об актах, осуществляемых в процессе так называемого внутриорганизационного управления.

Известно, что государственные органы осуществляют деятельность, направленную на организацию "собственных дел", для чего за ними закреплены те или иные управленческие полномочия.

Так, Федеральный закон от 17 ноября 1995 г. "О прокуратуре Российской Федерации" устанавливает полномочия Генерального прокурора Российской Федерации, которые идентичны полномочиям любого органа государственного управления соответствующего уровня, например, по руководству органами прокуратуры и контролю за их работой; его право назначать и освобождать от должности начальников главных управлений, управлений и отделов Прокуратуры России, первых заместителей прокуроров субъектов федерации и т.д.; право издавать правовые акты и их форму (причем, такую форму, которая более характерна для правовых актов управления) - приказы, инструкции, указания. В соответствии с законодательством председатель районного (городского) суда вправе назначать судей председательствующими в судебных заседаниях, распределять другие обязанности между судьями; организовывать работу с присяжными заседателями, судебными исполнителями; руководить работой аппарата суда, осуществлять другие полномочия. Реализация таких полномочий предполагает использование средств юридически властного характера, в том числе и индивидуальных правовых актов. Но последние не могут быть отнесены к индивидуальным актам управления. Основное различие между ними предопределено тем главным, что характеризует деятельность того или иного государственного органа, а именно: ее назначением.

Специфика индивидуальных актов управления как правовых средств исполнительной и распорядительной деятельности обусловливает их отличия и от таких индивидуальных правовых актов государственных органов, которые отражают основное содержание деятельности издавшего их органа (от решений, определений, приговоров, протестов, представлений, постановлений и т.д.). Если, к примеру, сравнить между собой индивидуальные правовые акты управления и правовые акты правосудия и прокурора, то, в основном можно отметить следующее.

Правовой основой индивидуальных актов управления могут быть закон, подзаконные акты органов государственной власти, правовые акты Правительства Российской Федерации и федеральных министерств и ведомств, правомочных конкретизировать и детализировать закон, либо выполняющих функции первичного нормативного регулирования отношений, не урегулированных в законе, а также правовые акты данного органа управления.

Непосредственной правовой основой индивидуальных административных актов, кроме того, могут являться как индивидуальные акты управления, осуществленные вышестоящим или данным органом управления ранее, так и индивидуальные акты других государственных органов. Индивидуальными актами управления не могут отменяться, изменяться или приостанавливаться акты органов правосудия и прокурора; последние же правомочны в установленных законом случаях и порядке приостанавливать (а суд - и отменять) индивидуальные акты управления.

Непосредственной правовой основой индивидуальных актов управления может быть и прямое указание вышестоящего органа (должностного лица), которым в ряде случаев определяется, каким должно быть решение конкретного вопроса. Многие индивидуальные акты управления нуждаются в предварительном согласовании, на осуществление некоторых из них нужно специальное разрешение, большое число индивидуальных актов подлежат утверждению компетентным органом (должностным лицом). Напротив, ни один судебный акт или акт прокурора не нуждается ни в согласовании, ни в разрешении на его издание, ни в утверждении. Органы управления не вправе обязать суд или прокурора принять по какому-либо вопросу (делу) то или иное решение, тем более, определить его содержание.

Обобщая изложенное, можно прийти к выводу, что важнейшие особенности и отличительные черты индивидуальных правовых актов управления обусловлены их связью с исполнительной и распорядительной деятельностью и выражаются в том, что названные акты:

а) осуществляются на основе законов и других правовых актов органов государственных органов, в целях их реализации применительно к конкретным делам, возникающим в процессе функционирования органов управления, могут быть выражены в письменной, устной или конклюдентной форме;

б) относятся к исполнительной деятельности и к числу правовых средств ее организации и практического осуществления, чем обусловлено исключительно большое число и многообразие по содержанию и форме.

Рассмотрение сущности и особенностей индивидуальных административных актов позволяет определить каждый такой акт как одностороннее волевое властное действие, совершаемое органом исполнительной власти в соответствии с законом по реализации норм права в связи с конкретным делом, возникающим в процессе функционирования этого органа, вызывающее возникновение, изменение или прекращение конкретных правоотношений и выражаемое в форме актов - документов или устных распоряжений.

В связи с необходимостью возможно более полного охвата всей совокупности индивидуальных административных актов и учета их специфики целесообразно выделение оснований их классификации.

Классификация индивидуальных административных актов имеет не только научно-познавательное, но и определенное практическое значение. Она позволяет разобраться в огромном множестве разнообразных индивидуальных актов, распределить их по классам, то есть выделить отдельные группы актов, обладающих общими признаками.

Классификация имеет значение для обобщения и анализа практики использования данных правовых средств в процессе организации и практического осуществления государственного управления и разработки на этой основе конкретных мер, направленных на последовательное исправление ошибок и нарушений при подготовке, принятии и исполнении актов, а также уточнения требований законности.

В силу многообразия индивидуальных актов их можно классифицировать по самым различным критериям. В юридической литературе имеются классификации правовых актов управления, правоприменительных актов3 и индивидуальных административных актов. При этом используются такие основания, как цель актов; органы, их издающие; характер и значение разрешаемых в них вопросов; форма; территория, на которой действуют содержащиеся в них предписания, и другие.

Не оспаривая правильности выбора авторами тех или иных классификационных оснований, отметим, что приводятся как общие классификации, например, деление индивидуальных административных актов на оперативно-исполнительные и правоохранительные (юрисдикционные), отражающие, исходя из целевого назначения правоприменительной деятельности органов управления лишь основные группы индивидуальных актов, так и носящие локальный характер и не дающие представления о системе индивидуальных актов управления в целом.

Однако, чем бы ни был обусловлен выбор того или иного критерия, почти во всех случаях, независимо от использования других критериев, индивидуальные акты управления подразделяются по органам, их издающим, и по юридическим свойствам. Это свидетельствует о том, что данные основания выбираются не произвольно, являются объективно важнейшими, и их использование дает наибольший практический эффект. Без этого, по существу, невозможны ни изучение актов, ни практическая работа с ними.

К числу основных критериев классификации мы относим:

а)  органы, принимающие индивидуальные административные акты;

б)  содержание актов;

в)  непосредственные цели и характер актов;

г)  юридическую силу актов;

д)  сферу действия актов;

е)  форму актов.

Классификация индивидуальных актов управления по субъектам, их принимающим, является наиболее общей для характеристики данных актов и, в известной степени, производна от систематизации самих этих субъектов.

Индивидуальные акты управления в зависимости от органов, их принимающих, с учетом территориальных масштабов деятельности этих органов делятся на:

а)  акты федеральных органов исполнительной власти;

б)  акты органов исполнительной власти субъектов федерации-

в)  акты администрации предприятий, учреждений, организаций.

Учитывая положение и место принимающего индивидуальные акты органа в системе органов государственного управления, можно выделить акты вышестоящих и акты нижестоящих органов. Выделение указанных групп актов обусловлено стремлением подчеркнуть необходимость соответствия актов, осуществляемых нижестоящими и подчиненными органами в пределах их компетенции, актам как нормативным, так и индивидуальным, вышестоящих органов. В случае несоответствия им, акты нижестоящих органов могут быть отменены или приостановлены вышестоящим органом (Правительство Российской Федерации вправе отменять акты федеральных органов исполнительной власти).

В зависимости от объема и характера компетенции органов, принимающих индивидуальные акты, последние подразделяются на акты органов общей, отраслевой и специальной компетенции.

Специфика актов органов общей компетенции состоит в широком круге разнообразных по характеру вопросов, решаемых посредством их, и обусловлена тем, что эти органы ведают в пределах подведомственной им территории одновременно всеми или многими отраслями.

Акты органов отраслевой или специальной компетенции отражают участие этих органов в руководстве определенной, порученной им отраслью или сферой управления. Важная особенность актов данной группы состоит в подотчетности и подконтрольности издающих их органов органам управления общей компетенции. Назначение, задачи и функции, а также компетенция субъектов управления, принимающих индивидуальные акты, обусловили возможность подразделения последних по сферам их использования. На этом основании различаются акты хозяйственные, социально-культурные и административно-политические. Даже несмотря на то что в каждой из этих сфер имеются индивидуальные акты с одинаковым содержанием, тем не менее, предметные особенности компетенции органов, осуществляющих государственное управление в той или иной сфере, налагают определенный отпечаток на содержание конкретных индивидуальных актов. Вместе с тем, в каждой из сфер государственного управления ежедневно принимаются специфические лишь для данной сферы индивидуальные акты, не характерные ни для какой другой сферы. Более того, с учетом сферы управления, обслуживаемой индивидуальными актами, можно провести дальнейшую классификацию последних, имея в виду отрасли управления в рамках той или иной сферы.

Так, в управлении социально-культурной сферой из всего комплекса индивидуальных актов выделяются акты, решающие вопросы управления: образованием (приказ о зачислении в высшее образовательной учреждение, распоряжение об освобождении от выпускных экзаменов по состоянию здоровья и т.п.); культурой(акты об итогах конкурсов, смотров, фестивалей, и т.п.); социальным обеспечением (решение о назначении пенсий и др.) и т.д.

Классификация индивидуальных административных актов по субъектам, их издающим, должна учитываться при классификации указанных актов по юридическим свойствам. Классификация индивидуальных административных актов по юридическим свойствам позволяет исследовать связь актов с правовыми нормами, место их в механизме правового регулирования, проследить взаимосвязь всех свойств акта между собой, а также с его признаками. Важным правовым фактором, который нельзя не учитывать при классификации индивидуальных актов управления, является их содержание. Анализ содержания позволяет классифицировать акты по характеру предписаний, в зависимости от особенностей управленческого воздействия, с точки зрения определенности содержания.

По характеру предписаний можно выделить: лицензионные, разрешительные, регистрационные, договорные, императивные, поручительные, рекомендательные и другие акты.

Императивные индивидуальные акты управления наиболее стабильны: контроль за их законностью осуществляют чаще всего специализированные контрольно-надзорные органы или суд.

При классификации индивидуальных актов с учетом их сферы действия основаниями выступают действие актов по кругу лиц и во времени.

Подробно рассматривать действие исследуемых актов в пространстве, равно как выделять на этом основании их группы, представляется нецелесообразным. Важное значение имеет классификация, за основу которой избран круг лиц, для которых индивидуальные акты управления являются обязательными. По этому основанию можно выделить:

а)  внутренние;

б)  внешние индивидуальные акты.

К первой группе относятся акты, характеризующиеся следующими чертами: субъект управления, принимающий индивидуальные акты, именуемые внутренними, решает посредством их вопросы, не вступая при этом ни в какие правоотношения с лицами или организациями, находящимися вне аппарата данного органа. Внутренние акты в зависимости от категорий работников могут быть адресованы либо государственным служащим (руководящему, основному или вспомогательному составу), либо, например, на предприятии индивидуальные акты администрации могут непосредственно адресоваться остальным членам трудового коллектива, занятым непосредственно созданием материальных ценностей (начальник цеха, мастер дает поручение рабочему). Своевременное и точное исполнение внутренних индивидуальных актов относится к числу основных обязанностей работников.