Понятие нормативного правового акта, особенности административного договора, его отличительные особенности и административно-договорно

Итак, нормативные акты государственного управления. Это своего рода материальная основа сложной процедуры, входящей составной частью в административный процесс и являющейся производством по принятию такого рода юридических актов.

В этой связи нелишне напомнить о том, что такое нормативный акт государственного управления, каковы его основные особенности. Анализу этой категории правовых актов посвящена обширная литература. Поэтому для краткой характеристики названных актов необходимо воспользоваться данными, содержащимися в одном из фундаментальных учебников по административному праву.

Как отмечается в этом источнике, нормативные акты, принимаемые органами исполнительной власти, непосредственно выражают регулятивную функцию административного права. В них содержатся административно-правовые нормы, регулирующие однотипные управленческие общественные отношения путем установления определенных правил должного (и возможного) поведения в сфере государственного управлении, рассчитанных на длительное применение (исполнение) и не имеющих конкретного, т. е. персонифицированного адресата (например, нормы, содержащиеся в правилах дорожного движения, санитарно-гигиенических правилах и т. п., распространяются на всеx кто так или иначе совершает определенные действия в названных областях).

Нормативные акты государственного управления являются наиболее емким выражением процесса реализации исполнительной власти. Это юридические акты подзаконного административного нормотворчества или правоустановительные акты. Их подзаконность — свидетельство вторичности такого нормотворчества. Тем не менее, роль, нормативных актов государственного управления весьма существенна.

Такого рода правовыми актами:

—обеспечивается механизм реализации конституционного статуса граждан и общественных объединений (например, о свободе совести и вероисповеданий, об образовании и т. д.);

—конкретизируются нормы высшей юридической силы, содержащиеся в законах. Так, на основании Федерального конституционного закона о Правительстве Российской Федерации последним был утвержден Регламент Правительства Российской Федерации, конкретизирующий и детализирующий общие нормы, содержащиеся в названном Законе;

—определяются типовые правила поведения различных cy6ъектов (индивидуальных и коллективных) в сфере государственного управления, например, таможенные правила и др.;

—проводятся в жизнь различного рода социально-экономические программы;

—определяется организационно-правовой статус исполнительного аппарата в центре и на местах принятием положений о соответствующих органах исполнительной власти — министерствах, федеральных службах и т. д.;

—устанавливаются необходимые ограничения и запреты, возлагаются специальные обязанности или предоставляются специальные права, реализуемые в сфере государственного управления. Например, о чрезвычайном положении, о порядке въезда и выезда из страны и т. д.;

—определяется порядок совершения определенных действий (процедур) исполнительно-распорядительного характера. Haпример, о предупреждении и ликвидации чрезвычайных ситуаций; о лицензировании определенных видов деятельности, о порядке подготовки и принятия правовых актов и др.;

- формируются основные линии взаимодействия различных участников управленческих отношений. Например, о взаимоотношениях исполнительных органов различных субъектов Российской Федерации и др.;

—осуществляется охрана установленного в сфере государственного управления порядка отношений.

Нормативные акты государственного управления являются одним из источников административного права. Они могут иметь общефедеративное значение, т. е. охватывать своим воздействием всю территорию нашего государства либо действовать на территории того или иного субъекта Российской Федерации.

Таким образом, нормативные акты государственного управления предназначены для решения наиболее важных управленческих вопросов, как в масштабах страны, так и субъекта Российской Федерации .

В соответствии со ст. 115 Конституции Российской Федерации и ст.23 Федерального конституционного закона "О Правительстве Российской Федерации" от 17 декабря 1997 г. Правительство Российской Федерации принимает нормативные правовые акты — постановления в порядке, предусмотренном Регламентом Правительства Российской Федерации. На основании Указа Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" было сокращено число федеральных органов исполнительной власти, наделенных правом принимать нормативные юридические акты. Таким правом обладают: все федеральные министерства, а также Государственная фельдъегерская служба Российской Федерации; Федеральная служба безопасности Российской Федерации; Федеральная служба по контролю за оборотом наркотиков; Федеральная служба охраны Российской Федерации, Федеральная служба по финансовым рынкам; Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору; Федеральное космическое агентство, Федеральное агентство по туризму; Федеральное агентство по физической культуре и спорту.

В предусмотренных случаях некоторым федеральным министерствам предоставляются дополнительные полномочия в деле принятия нормативных актов государственного управления. Так, на основе Положения о нем, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 11 июля 2004 г., министр МЧС "издает в пределах свой компетенции нормативные правовые акты, обязательные для исполнения федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, организациями независимо от форм собственности, должностными лицами, гражданами Российской Федерации, иностранными гражданами и лицами без гражданств (п. 2.6 Положения — СЗ 04-28-2882).

Разделом V "Типового регламента внутренней организации федеральных органов исполнительной власти" предусмотрен следующий порядок подготовки и принятия нормативных правовых актов при осуществлении нормативного регулирования в установленной сфере деятельности (для федеральных органов исполнительной власти, наделенных соответствующими полномочиями):

1. Нормативные правовые акты издаются федеральным органом исполнительной власти в виде приказа или в ином установленном законодательством Российской Федерации виде в соответствии с утвержденными Правительством правилами подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации.

2. Подготовку и согласование проекта нормативного правового акта осуществляет уполномоченное структурное подразделение федерального органа исполнительной власти с привлечением при необходимости специалистов научных и иных организаций. До их подписания проекты нормативных правовых актов подлежат обязательному согласованию с юридической службой федерального органа исполнительной власти.

3.Нормативные правовые акты федерального органа исполнительной власти подписываются его руководителем (либо лицом, исполняющим его обязанности).

4.При подготовке проектов нормативных правовых актов межведомственного характера руководитель федерального органа исполнительной власти, ответственного за их подготовку, по согласованию с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти, может создавать межведомственные рабочие группы.

5.Заместители руководителя федерального органа исполнительной власти (в соответствии с распределением обязанностей) и руководители структурных подразделений обеспечивают согласование проекта нормативного правового акта, в том числе путем проведения согласительных совещаний.

6.Заключения на проекты нормативных правовых актов федерального министерства, относящиеся к сферам деятельности находящихся в ведении федерального министерства федеральных служб или федеральных агентств подписываются руководителями (их заместителями федеральных служб или федеральных агентств и представляются в федеральное министерство, как правило, в 5-дневный срок с даты поступления проекта.

По итогам анализа поступивших в установленный срок заключений федеральный министр принимает решение о подписании (утверждении) нормативного правового акта или его доработке.

7.  Проекты нормативных правовых актов федеральных служб или федеральных агентств, находящихся в ведении федерального министерства и наделенных нормотворческими полномочиями, подлежат согласованию с соответствующим федеральным министерством.

Структурные подразделения и территориальные органы федеральных органов исполнительной власти не вправе издавать нормативные правовые акты.

Нормативный правовой акт может быть издан совместно несколькими федеральными органами исполнительной власти или одним из них по согласованию.

При этом следует иметь в виду, что правотворчество в сфере государственного управления с процессуальной точки зрения есть не что иное, как порядок принятия нормативных юридических актов правомочным на то субъектом, находящимся в составе системы исполнительной власти. Это в свою очередь означает, что для любого органа исполнительной власти принятие нормативного акта есть как раз тот случай, когда им разрешается индивидуально-конкретное дело именно по поводу принятия данного акта, поскольку принимается вполне определенный нормативный юридический акт, для чего несомненно, требуется определенная процедура.

Разумеется, принятие нормативного акта государственного управления вносит элемент своеобразия в характер тех административно-процессуальных правоотношений, которые при этом неизбежно возникают. Главная особенность этих правоотношений состоит в том, что они складываются не между органом исполнительной власти, принявшим акт, и субъектом-исполнителем, поскольку в данном случае исполнителя как такового нет, ибо нормативный юридический акт рассчитан на потенциального исполнителя, а между различными подразделениями данного органа, принимающего нормативный акт.

В этой связи принципиально важную роль играет норма Конституции Российской Федерации, согласно которой к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации отнесено, в частности, административное и административно-процессуальное законодательство.

Сегодня с полным основанием можно говорить о существовании определенной правовой базы, включающей ряд актов различного уровня, регулирующих производство по принятию нормативных актов государственного управления, среди которых — Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации", указы Президента Российской Федерации: от 24 ноября 1995 г. № 1178 "О мерах по обеспечению открытости и общедоступности нормативных актов", от 23 мая 1996 г. № 768 "О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти", от 15 марта 2000 г. № 511 "О классификации правовых актов", от 10 августа 2003 г. № 1486 "О дополнительных мерах по обеспечению единства правового пространства Российской Федерации", постановления Правительства Российской Федерации: от 3 июня 1995 г. № 550 "О дополнительных функциях Министерства юстиции Российской Федерации", от 13 августа 1997 г. № 1009 "Правила подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации", от 19 сентября 1997 г. "Положение о Совете по вопросам подготовки проектов приоритетных нормативных правовых актов в экономической сфере при Правительстве Российской Федерации", от 23 мая 2000 г. "О нормативных правовых актах, содержащих государственные нормативные требования охраны труда", от 22 сентября 2000 г. "Правила государственной регистрации нормативных правовых актов, содержащих условия эмиссии ценных бумаг субъектов Российской Федерации или муниципальных ценных бумаг", от 1 июня 2004 г. № 260 "О Регламенте Правительства Российской Федерации и Положении об Аппарате Правительства Российской Федерации", от 11 ноября 2002 г. "О совершенствовании организации исполнения федеральных законов", от 29 ноября 2000г. № 904 "Положение о порядке ведения федерального регистра нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации"; приказ MВД Российской Федерации от 23 ноября 1998 г. "Правила разработки введения в действие нормативных документов по пожарной безопасности", приказ Министерства юстиции Российской Федерации 14 мая 2007 г. № 9449 "Об утверждении Разъяснений о применении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации", приказ Министерства энергетики Российской Федерации от 8 апреля 2003 г. "Об утверждении Порядка опубликования и вступления с силу актов Министерства энергетики Российской Федерации, признанных Министерством юстиции Российской Федерации не нуждающимися в государственной регистрации.

Принятие нормативных актов государственного управления как административное производство состоит из нескольких, последовательно осуществляемых стадий, каждая из которых представляет собой совокупность определенных процессуальных действий участников данного производства.

Эти стадии следующие:

а)  подготовка проекта нормативного акта государственного управления;

б)  рассмотрение проекта и принятие нормативного акта государственного управления;

в)  государственная регистрация нормативного акта государственного управления;

г)  опубликование и вступление в силу нормативного акта государственного управления;

д)  оспаривание нормативного акта государственного управления.

Таким образом, представляется вполне обоснованным, что административно-договорное производство имеет аналогичный процесс принятия данного правового акта. Вместе с тем имеются отдельные особенности заключения административного договора в устной форме. Думается, что данная форма конечно же имеет место быть, однако нормативно этот процесс не урегулирован.

Заключение

Заметное оживление дискуссии по поводу теоретических аспектов административного договора, к сожалению, пока не привело к созданию законодательного акта, определяющего понятие, условия и формы заключения, содержание, административный режим реализации, способы и процедуру установления недействительности административных договоров, а также порядок их расторжения. Очевидно, без решения этих проблем, даже при действующих в России законах и иных нормативных актах, в том или ином виде закрепляющих такую форму осуществления управленческих действий, как административные договоры (как правило, в настоящее время соглашения в административной сфере законодателем прямо не называются административными договорами), их заключение и реализацию проводить будет невозможно. Остаются без ответа и вопросы о разрешении споров по поводу содержания и правомерности административных договоров, об органах и процедуре их разрешения.

Рассмотрев отдельные вопросы современной теории административного договора, подчеркивая необходимость учета зарубежного опыта правового регулирования аналогичного публично-правового института (публично-правового соглашения), можно тем не менее высказать сомнение в том, что в ближайшее время в Российской Федерации административный договор будет иметь "самостоятельную" нормативную основу, поскольку учеными еще не создана глубокая теория административного договора; высказанные же нами замечания требуют, очевидно, дальнейшего теоретического осмысления. Вместе с тем есть все основания полагать, что при более внимательном отношении ученых-юристов к данной проблеме можно было бы ускорить разработку проекта специального нормативного акта об административных договорах.