Особенности использования зарубежного опыта в решении задач государственного и местного управления в РФ

     2.3. Зарубежный опыт местного самоуправления и местное самоуправление в РФ

     Конституционное право современного федеративного  государства может закреплять статус местного самоуправления как самостоятельного уровня управления и регулировать его основы на национальном уровне. Возможно и отношение к местному самоуправлению как к исключительной креатуре субъектов федерации, полностью обеспечивающих правовое регулирование данного института. Несмотря на указанные выше различия в подходах местное самоуправление считается важнейшим элементом вертикального разделения властей, демократического механизма управления. Как показывает практика, местное самоуправление, с одной стороны, в определенной степени зависит от субъектов федерации и общенациональных властей, а с другой - имеет свои особенности в качестве децентрализованного и организационно обособленного элемента всего механизма федеративного государств (значительная вовлеченность населения в решение вопросов местного значения, относительно частое использование форм непосредственной демократии, меньшая, чем на уровне центра и субъектов федерации, степень горизонтального разделения властей и т.п.).

     Местные власти обладают собственной легитимностью и самостоятельностью. Легитимность местных органов определяется тем, что они формируются непосредственно населением или при его участии и отражают локальные интересы и специфику. Самостоятельность же местных властей заключается в наличии у них собственных финансовых (налоги, взимаемые в пользу местных сообществ, займы, иные денежные поступления), материальных (муниципальная собственность) и людских (штат служащих) ресурсов, а также юридических полномочий (например, возможность, действуя в качестве юридического лица, выступать в суде истцом или ответчиком, заключать договоры, приобретать и отчуждать собственность).

     Россия  и США представляют собой два  разных подхода к правовому регулированию  местного самоуправления. Если в России данный институт регулируется на федеральном уровне достаточно подробно, то в США федеральный законодатель вообще не касается данного вопроса, оставляя правовую регламентацию местного самоуправления исключительно на усмотрение штатов.

     В США производность и зависимость местных органов от штатов была сформулирована еще в 1868 г. верховным судьей штата Айова Дж. Диллоном, который утверждал, что муниципальные корпорации обязаны своим созданием и извлекают все свои права и полномочия от легислатур штата (так называемое "правило Диллона"). Положения, тем или иным образом регулирующие местное самоуправление, содержатся в конституциях всех субъектов американской федерации. Степень урегулированности различных аспектов местного самоуправления в отдельных штатах, однако, не одинакова, вследствие чего их можно разделить на две основные группы. К первой группе относятся штаты, конституции которых (чаще всего более старые по времени принятия) содержат небольшое количество норм, относящихся к местным органам и имеющих преимущественно запретительный характер (Алабама, Делавэр, Миссисипи). Вторую группу составляют штаты, основные законы которых регулируют местное самоуправление более подробно (Аляска, Иллинойс, Нью-Мексико). Наряду с закреплением основных принципов деятельности местных органов в предмет конституционного регулирования этой группы штатов могут включаться и нормы, регламентирующие внутреннюю организацию муниципалитетов.

     В России местное самоуправление является креатурой как субъектов федерации, так и самой федерации, свидетельством чему является достаточно обширное федеральное законодательство по вопросам местного самоуправления. В отечественной литературе отмечалось, что в принципе, с сугубо теоретической точки зрения, в Конституции можно было бы "и не определять общий статус местного самоуправления", а лишь "установить, что государство признает и гарантирует местное самоуправление, предоставив самим субъектам Федерации урегулировать остальные вопросы". Следует, однако, учитывать, что в 90-е годы XX века российское местное самоуправление являлось весьма хрупким и уязвимым институтом, который к тому же устанавливался не столько снизу, сколько сверху. Его развитие происходило в рамках неокрепшего федерализма, многие проблемы которого оставались неурегулированными, в условиях неразвитости гражданского общества, "отсутствия сообществ людей, в которых бы ощущалась реальная связь друг с другом или хотя бы реально были артикулированы наиболее насущные проблемы и интересы", т.е. фактической разорванности социальных связей на местном уровне (особенно в городах). Поэтому необходимы были определенные общефедеральные гарантии утверждения и развития российского самоуправления, его общая конституционная модель, которая и была заложена в Основном законе. Другой вопрос, насколько продуманной и эффективной являлась эта модель.

     О значимости местного самоуправления с  точки зрения федерального законодателя свидетельствуют помещенная в главу 1. Конституции Российской Федерации 1993 г. ("Основы конституционного строя") ст. 12, в соответствии с которой в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление; ст. 2 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" 1995 г., рассматривающая местное самоуправление как одну из основ конституционного строя Российской Федерации; а также ст. 20 указанного закона, закрепляющая право всех граждан страны на осуществление местного самоуправления.

     Установление  общих принципов организации  и деятельности системы органов  государственной власти и местного самоуправления Конституцией было отнесено к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов. Приоритет здесь принадлежит федеральному законодательству, ибо ему должны соответствовать законы и иные акты субъектов федерации, принимаемые по вопросам совместного ведения (ч. 2 ст. 76). На практике, однако, такое соответствие наблюдалось не всегда, поскольку далеко не все субъекты федерации (особенно республики) восприняли общую модель местного самоуправления, закрепленную на федеральном уровне. Одним из недостатков этой модели было излишнее противопоставление государственной власти и местного самоуправления, вынесение последнего за пределы государственного механизма, известная абсолютизация негосударственной природы местного самоуправления.

     Имело, таким образом, место частичное  повторение негативного опыта правового  регулирования земских учреждений в дореволюционной России, когда  Положением 1864 г. они не были введены  в общую систему государственного управления, а "поставлены подле нее как отдельные государственно-общественные тела, не имеющие никаких органических связей с этой системой". Подобное положение дел, как известно, затруднило эффективное осуществление земствами полномочий властного характера. Они фактически не имели никакой принудительной власти, и это сказывалось, в частности, в области земских повинностей.

     Заложенный  в российском конституционном праве  подход к местному самоуправлению как  к некой публичной, но в то же время  не государственной власти, с одной  стороны, способствовал превращению органов местного самоуправления в фактически безвластные институты, а с другой - ослаблял контрольные полномочия вышестоящих властей по отношению к местному самоуправлению.

     Не  удивительно, что в 90-е годы в условиях еще не окрепшей российской государственности  и пребывавшей в состоянии  едва ли не перманентного кризиса  российской экономики ряд субъектов  федерации предпочел временно отказаться от местного самоуправления, не наделенного реальными государственно-властными функциями, и заменить его полновесными институтами государственной власти, жесткой и слаженно функционирующей исполнительной вертикалью в целях более эффективного решения насущных проблем, не терпящих отлагательства. При этом поиск субъектами федерации своих подходов к местному самоуправлению осуществлялся в условиях "такого уровня дезинтеграции российской конституционно-правовой системы, когда параллельное и зачастую взаимоисключающее правотворчество Федерации и ее субъектов фактически перестало поддаваться действенному контролю и систематизации со стороны центральных властей".

     Положения, посвященные местному самоуправлению (как правило, в виде отдельных  глав), содержатся и в конституциях и уставах субъектов Российской Федерации. Так, в Уставе Иркутской области 1995 г. данные вопросы регулируются главой 7 ("Местное самоуправление в области"), состоящей из 15 статей. В ней дается определение понятия и системы местного самоуправления, закрепляются его принципы и правовая основа, раскрываются предметы ведения местного самоуправления, формы его осуществления, устанавливаются виды органов местного самоуправления, регулируются взаимоотношения последних с органами государственной власти, экономическая и финансовая основы местного самоуправления и т.п.

     Конституционные положения о местном самоуправлении конкретизируются и детализируются текущим законодательством центра и субъектов федерации, и прежде всего нормами конституционного и административного права. Могут  приниматься как общие законы о местном самоуправлении (например, Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" 1995 г., Закон Республики Бурятия "Об общих принципах организации местного самоуправления в Республике Бурятия" 1995 г.), так и законы, регулирующие деятельность местных органов в отдельных звеньях административно-территориального деления субъектов федерации.

     Местное самоуправление в Российской Федерации  регулируется также некоторыми актами, посвященными другим конституционно-правовым институтам, и в первую очередь, институту выборов.

     Важную  роль в регулировании местного самоуправления играют и экономические законы, посвященные, в частности, налогообложению, государственному и местным бюджетам.

     Отдельные аспекты функционирования местного самоуправления могут регулироваться нормами экологического, земельного и иных отраслей права, устанавливающих определенные стандарты, соблюдение которых необходимо на территории всей страны (всего субъекта федерации). Так, Закон Российской Федерации "Об образовании" (в редакции Федерального закона 1996 г.) устанавливает общие образовательные стандарты, а Основы законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан 1993 г. предусматривают общие требования к уровню организации и качеству бесплатной медицинской помощи населению. В Федеральном же законе "Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации" 1995 г. устанавливаются общеобязательные на всей территории Российской Федерации стандарты социального обслуживания.

     Важным  источником правового регулирования местного самоуправления в Российской Федерации являются решения Конституционного суда (в США - судебные прецеденты). Такими источниками, в частности, стали Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 24 января 1997 г. по делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики "О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике", Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 15 января 1998 г. по делу о проверке конституционности ряда статей Закона Республики Коми "Об органах исполнительной власти Республики Коми", Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 4 февраля 1999 г. о прекращении производства по делу о проверке конституционности ряда положений Конституции Республики Хакасия, Закона Республики Хакасия "Об органах власти района, города республиканского значения в Республике Хакасия" и Закона Республики Хакасия "О Правительстве Республики Хакасия".

     Специфика регулирования местного самоуправления в субъектах американской федерации заключается в том, что важнейшим элементом правового статуса местных органов здесь являются муниципальные хартии. Право муниципалитетов принимать и изменять такие хартии (так называемое "право на гомруль") может устанавливаться как конституцией, так и законами, принимаемыми легислатурой штата. В настоящее время 48 штатов предусматривают хартии самоуправления для всех или по крайней мере для некоторых своих муниципалитетов.

     Впервые право на "гомруль" было предоставлено  муниципалитетам в штате Айова в 1851 г. На уровне же основного закона субъекта федерации оно было первый раз закреплено в 1875 г. в Конституции штата Миссури. В предоставлении местным сообществам права на "гомруль" нашла отражение получившая в то время широкое распространение теория "дуалистического федерализма". В соответствии с данной теорией автономию отдельных звеньев политической системы можно обеспечить наилучшим образом лишь предоставив им возможность функционировать максимально независимо друг от друга, в рамках соответствующей сферы компетенции. "Гомруль", таким образом, "явился попыткой демаркировать определенные сферы деятельности в качестве исключительно местных по своему характеру", что оказалось практически невозможным в таком динамичном обществе, как американское. В дальнейшем акцент был сделан не столько на автономизации, сколько на сотрудничестве различных уровней управления ("кооперативный федерализм").

     В настоящее время право на "гомруль" содержится в основных законах 39 штатов, причем его конституционное закрепление может быть осуществлено посредством норм прямого (в 24 штатах) и непрямого действия. В последнем случае конституция лишь управомочивает легислатуру штата на издание соответствующего закона, причем, получив такое право, законодательное собрание штата совсем не обязательно сразу же им воспользуется. В данном отношении показателен пример штата Пенсильвания. Поправка к Конституции штата, уполномочившая законодательное собрание предоставлять городам "гомруль", была принята в 1922 г. Легислатура Пенсильвании приняла соответствующие законы лишь в 1949 г. Законодательное же собрание штата Невада до сих пор так и не воспользовалось своим аналогичным правом.

     Хартии  самоуправления обычно основываются на разветвленном законодательстве субъектов  федерации, воспроизводя и конкретизируя нормы последнего. Поскольку в США местные органы вправе совершать лишь действия, прямо разрешенные им законом, а сам спектр местных дел точно не определен, муниципалитеты стремятся зафиксировать в хартиях свои полномочия наиболее подробным образом, что зачастую превращает эти хартии в весьма объемистые сборники. Местные органы не вправе вносить в свои хартии положения, противоречащие конституции и законам соответствующего штата, поскольку это дает судам основание объявить такие положения недействительными из-за превышения муниципалитетами своих полномочий.