Особенности использования зарубежного опыта в решении задач государственного и местного управления в РФ

     Примерами могут служить Швеция и Дания.  В Швеции сотрудничающие муниципалитеты объединились вокруг городов на основе освоения межселенных территорий. Окончательное муниципальное деление закрепило сложившуюся систему блоков.

     В Дании для определения границ округов было проведено исследование, которое представило сложившиеся торговые зоны (44 зоны), зоны концентрации трудовых ресурсов (123 «центра притяжения»)  и многие другие сферы взаимовлияния, вплоть до границ продажи и доставки местных газет, и дало полную картину взаимозависимостей. Был проведен детальный учет «эффекта масштаба» для оказания разных типов общественных услуг, который показал, например, что дома для престарелых требуют населения в 3500-5000 чел, а система помощи на дому – населения в 4000-5000 чел. Законом были утверждены принципы изменения муниципального деления (округа охватывают сельские муниципалитеты и города; один город – один муниципалитет, что подразумевало обеспеченность города территорией для промышленного и другого развития). Руководствуясь этими принципами и используя результаты детальных исследований, датская Комиссия по реформе местного самоуправления разработала предложения о создании округов, которые были направлены для обсуждения в муниципалитеты и утверждены центральной властью только после согласования с теми, кому предстояло объединиться. 

     В Финляндии 20 лет назад была предпринята  попытка серьезно уменьшить число  муниципалитетов «сверху» с государственного уровня, разработан план, как это  было сделано в Швеции и Дании. Однако в результате политических дебатов по территориальной реформе победил принцип добровольности объединения. Параллельно была создана системы государственных субсидий для исполнения государственных полномочий – предоставления услуг в области школьного образования, ухода за детьми и т.п. Государство поощряет объединение муниципалитетов через предоставление дополнительных субсидий, то есть реформа проходит не административным путем, а стимулируется экономически.  

     Процессы  укрупнения муниципалитетов и административно-территориальной  реформы в целом были непосредственно связаны с децентрализацией управления и передачей на местный уровень все больших полномочий. «Как известно, муниципальные учреждения исторически восходят к тем временам, когда общественные службы вследствие слабой экономики и примитивных транспортных условий обеспечивались маленькими общинами. Эти обстоятельства изменились под воздействием разнообразных властно-политических, экономических и социальных условий. При проведении муниципальных реформ проявилось желание сохранить существующие муниципальные задачи, и прежде всего школы для детей, социальные услуги и больницы. Муниципальные органы не могли обеспечить расширение этой сферы, однако оно становилось необходимым следствием технического и финансового развития. Поэтому необходимо было увеличить размеры муниципалитетов, прежде всего и сельской местности». Показателен опыт проведения реформ местного самоуправления в странах бывшего социалистического лагеря – Польше и бывшей ГДР.

     Польские  законодатели еще в 1990 году закрепили  основные положения Европейской хартии о местном самоуправления в национальных актах. С января 1990 года в Польше вступил в силу закон о местном самоуправлении, в соответствии с которым местное самоуправление должно осуществляться на основе принципов субсидиарности и приоритета прав граждан. В качестве базовой основы осуществления местного самоуправления была выбрана гмина (община). Управленческая деятельность местного сообщества осуществляется через органы гминного (местного) самоуправления, основная задача которых, равно как и органов государственной власти в Польше, - оказывать услуги жителям. С начала 1999 года местное самоуправление реализуется также  на повятовом уровне (районный уровень, являющийся в Польше вторым уровнем местного самоуправления). По мнению Анджея Любятовски - координатора Союза (Унии) польских метрополий, совершенствование системы субсидиарного самоуправления в Польше займет еще 20-30 лет.

     Анализируя  уроки объединения Германии, немецкие специалисты выявили ряд ошибок, которые могут послужить уроком для России:

• во-первых, система местного самоуправления, как правило, затрагивает широкие слои общества, поэтому ее реформирование не должно быть таким резким и кардинальным, как это имело место при переходе «новых» федеральных земель к западногерманской системе;
• во-вторых, именно при реформировании системы организации местных властей следует большее внимание уделять имеющемуся положительному опыту, который должен быть положен в основу новой системы. Например, в бывшей ГДР успехи в социальной сфере были достигнуты во многом благодаря деятельности местных властей, но это не было учтено при объединении;
• в-третьих, для осуществления на практике реформы местного самоуправления необходима достаточно многочисленная прослойка квалифицированных специалистов в области коммунального права, управления и финансов. Их нехватка наряду с отсутствием отработанного механизма коммунального управления не может быть компенсирована даже за счет таких огромных финансовых вливаний, какие были сделаны в «новые» земли после объединения.

     Таким образом, даже широкомасштабное финансовое выравнивание не смогло «компенсировать … ошибки в области коммунальной политики».

     Эффективность использования международного опыта  в России зависит от того, насколько  этот опыт удастся правильно понять. При интерпретации зарубежных моделей местного самоуправления важно избежать привычных российских стереотипов.

     Ошибка  №1. Неправомерно отождествляются местное управление и местное самоуправление. Во многих странах для организации управления территориями применяют сложные механизмы, сочетающие органы государственной администрации местного уровня (местные администрации) и органы, избираемые населением, т.е. собственно органы местного самоуправления.

     В Европе существуют двух-, трех-, четырех- и даже пятизвенные системы административно-территориального деления, предусматривающие различное сочетание государственных администраций, в том числе местного уровня,  и самоуправления.

     Сложности перевода с иностранных языков приводят к неправомерному отождествлению форм регулирования и контроля за действиями местных администраций со стороны вышестоящих государственных органов с государственным регулированием и контролем местного самоуправления. 

     Ошибка  № 2. Опыт отдельных стран отождествляется с «европейским» или даже «зарубежным» опытом в целом. По ряду причин у России  наиболее известен опыт Германии, Франции и Испании, который отнюдь не доминирует в Европе и более того, не является репрезентативным с точки зрения развития местного самоуправления.

     Ошибка  № 3. Исторические пережитки воспринимаются как сущностные черты местного самоуправления. Например, Испания вплоть до смерти Франко сохраняла жестко централизованную модель управления, и исторически еще не успела провести необходимую демократизацию местного самоуправления во всей ее полноте. После перехода к демократической Конституции в 1978 г.  было учреждено только 17 независимых органов самоуправления из числа 50 провинций, а до Закона о местном самоуправлении 1985 г. муниципалитеты управлялись назначенными государством исполнительными советами. Рудименты прошлого сохранились, в частности, в применении механизма непрямых выборов на основе пропорционального представительства при формировании Советов провинций. Ошибка № 4. Внимание акцентируется на ограничениях автономии местного самоуправления, при этом не учитывается общий контекст наличия свободы предпринимательства, развитых рыночных механизмов, сильного гражданского общества. 

     Заключение 

     Итак, Конституция Российской Федерации (ст. 3) установила, что многонациональный народ является единственным источником власти. Народ осуществляет свою власть непосредственно и через органы местного самоуправления. Благодаря современному муниципальному законодательству основная часть дел местного значения передана с государственного уровня на местный, что освободило государственные органы от выполнения несвойственных им функций.

     Успеха  в управлении можно достичь только в том случае, если каждое звено  управленческой системы будет заниматься своим делом, а высокие инстанции освободятся от массы текущих дел, отвлекающих их от более крупных проблем. В то же время органы местного самоуправления, в том числе и исполнительные, имея достаточную компетенцию, соответствующую их материально-финансовым возможностям, смогут более оперативно и качественно решать задачи местного значения, приближенные к жизни человека.

    Местное самоуправление составляет одну из основ конституционного строя Российской Федерации, признается, гарантируется и осуществляется на всей территории Российской Федерации. Местное самоуправление в Российской Федерации - форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций.  
 

     Список  использованных источников 

1. Конституция РФ. М., Эксмо 2011.
2. Федеральный закон № 131 от 06.10.2003 «Об общих принципах организации местного самоуправления» (с изм. и доп. от 15.02.2011).
3. Астафичев П.А. Проблемы правового регулирования организации государственной власти в субъектах Российской Федерации//Государственная власть и местное самоуправление. 2007. N 6.
4. Васильев М.А. Основы нормотворчества в муниципальных образованиях: естественные начала и правовые императивы. — Обнинск, 2009. – 253 с.
5. Воронин А.Г., Лапин В.А., Широков А.Н. Основы управления муниципальным хозяйством: Учебное пособие. - М.: Дело, 2009. – 362 с.
6. Кичкин Б. Разграничение компетенций органов местного самоуправления.// Государство и право. 2004. №9.
7. Комментарий к Конституции Российской Федерации. 2-е изд. / – М.: Бек, 2004.
8. Комментарий к Конституции Российской Федерации / Под общ. ред. Ю.В. Кудрявцева. – М.: Юристъ, 2009.
9. Конституционное право: Учебник / Отв. ред. В.В. Лазарев. – М.: Изд-во МГУ, 2007.
10. Постовой Н.В. Муниципальное право России: Вопросы и ответы. – М.: Юриспруденция, 2006.
11. Козбаненко В.А. Правовой статус государственных гражданских служащих: структура и содержание. М.: ИПКгосслужбы, 2008.
12. Козбаненко В.А. Правовое обеспечение статуса государственных и муниципальных служащих: общее и особенное // Государство и право. 2003. N 1.
13. Лысенко В. Технология аттестации государственных и муниципальных служащих// Кадры. – 2007 - №4
14. Собянин С.С. Высшие органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации в условиях административной реформы//Журнал российского права, 2008, N 10.
15. Система муниципального управления: Учебник для вузов / Под ред. Зотова В.Б. -М., 2009
16. Система государственного и муниципального управления: Учебник для ВУЗов обучающихся по специальностям «Государственные и муниципальные финансы», «Юриспруденция», «Политология». Р.Т. Мухаев.  -  М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2010
17. Устав Псковской области от 12.04.2001 № 1-У//Сборник нормативно-правовых актов о местном самоуправлении
18. Цветков Н.Ю. Опыт организации местного самоуправления в Псковской области// Российская муниципальная практика. 2009- № 10(14)