Особенности использования зарубежного опыта в решении задач государственного и местного управления в РФ

     Законодательство  штатов в то же время зачастую оставляет  местным властям возможность  выбора определенных альтернативных решений (преимущественно в организационной  сфере). Так, законодательство штата Массачусетс содержит пять альтернативных вариантов структуры муниципального управления, а штата Нью-Джерси - 14. Иногда право выбора предоставляется и графствам, на которые делится территория штата. Законодательство штата Юта, например, предусматривает три альтернативных варианта управления графствами. Многие субъекты американской федерации, однако, лишают графства подобного выбора, поскольку непосредственно в своей конституции устанавливают унифицированную систему управления графствами¹¹.

     Порядок предоставления полномочий местным  органам неодинаков в различных  федерациях, что наглядно прослеживается на примере США и Российской Федерации. В США, как и в других странах  англосаксонского права, утвердился принцип "позитивного" регулирования деятельности местных властей. Объем полномочий последних здесь устанавливается путем подробного перечисления их прав и обязанностей. Местные органы вправе совершать лишь те действия, которые непосредственно предписаны законом. В противном случае такие действия могут быть признаны совершенными с превышением полномочий, т.е. противозаконными (принцип ultra vires). В США указанный принцип нашел отражение в уже упоминавшемся "правиле Диллона".

     Жесткой позиции Дж. Диллона по вопросу  муниципальных корпораций в американском праве противостояла позиция другого видного юриста - судьи из штата Мичиган Т.М. Кули. Последний, в частности, полагал, что право на местное самоуправление является абсолютным правом, которое должно быть признано штатами и служить важным ограничителем в их деятельности. Т.М. Кули подчеркивал, что суверенитет принадлежит народу и делегируется им различным политическим институтам. Поскольку полномочия органов самоуправления местных сообществ делегированы населением, они не менее важны, чем закрепленные на конституционном уровне полномочия институтов субъектов федерации, которые также делегированы народом и поэтому не носят суверенный характер. Хотя к настоящему времени доктрина Т.М.Кули получила формальное признание лишь в штатах Аляска и Техас, по мнению такого авторитетного специалиста по проблемам федерализма, как Д. Элазар, она достаточно точно отражает современные реалии, выражая "интеллектуальную и культурную приверженность американцев принципу местного самоуправления". Право на местное самоуправление в США традиционно рассматривалось в качестве естественного права, неотъемлемо присущего местным сообществам. Да и само становление американской федерации происходило снизу вверх, путем постепенного объединения различных местных сообществ. Так, штат Делавэр был образован в свое время тремя графствами, а штаты Род-Айленд и Коннектикут - таунами (низовыми единицами местного самоуправления). Не случайно некоторые американские политологи склонны рассматривать штаты в качестве своеобразных "квазифедераций местных сообществ".[7]

     Конституция Российской Федерации (ст. 132), а также  Федеральный закон "Об общих принципах  организации местного самоуправления в Российской Федерации" (п.1 ст. 6) устанавливают, что в компетенцию местного самоуправления входят вопросы местного значения, а также отдельные государственные полномочия, которые могут передаваться законом органам местного самоуправления. Ст. 6 вышеуказанного закона именуется "Предметы ведения местного самоуправления" и содержит перечень из 30 вопросов местного значения. Этот перечень не может быть сокращен (а может быть лишь расширен) на уровне субъектов федерации. В данной статье фактически закрепляется принцип "негативной" компетенции местного самоуправления (характерный для стран континентального права), поскольку в ней содержится принципиальное положение о праве муниципальных образований принимать к своему рассмотрению "вопросы, не исключенные из их ведения и не отнесенные к ведению других муниципальных образований и органов государственной власти" (п. 2 ст. 6).

     Отдельные полномочия местных властей могут  устанавливаться иными общефедеральными законодательными актами. Так, Федеральный  закон "О пожарной безопасности" 1994 г. устанавливает полномочия органов местного самоуправления в области пожарной безопасности. Федеральный закон "О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах" 1995 г. наделяет органы местного самоуправления определенными полномочиями в области развития и охраны курортов, природных лечебных ресурсов. В соответствии же с Федеральным законом "О радиационной безопасности населения" 1996 г. органы местного самоуправления осуществляют мероприятия по соблюдению правил и нормативов в области радиационной безопасности. Компетенция местного самоуправления регламентируется и нормами различных кодексов Российской Федерации (гражданский, семейный, градостроительный и др.).

     Более подробно полномочия местного самоуправления регулируются конституциями, уставами и иными законодательными актами субъектов Российской Федерации (например, Законом Республики Дагестан "О местном самоуправлении в Республике Дагестан" 1996 г., Законом Приморского края "О местном самоуправлении в Приморском крае" 1996 г., Законом Владимирской области "О местном самоуправлении во Владимирской области" 1997 г.).

     Полномочия  отдельных муниципальных образований  затем конкретизируются непосредственно  в их уставах в соответствии с  п. 1 ст. 8 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (Впервые уставы (положения) муниципальных структур были закреплены в Законе РФ "О местном самоуправлении в Российской Федерации" 1991 г., что было сделано не без учета опыта американских хартий местного самоуправления). Такие уставы разрабатываются муниципальными образованиями самостоятельно на основе общефедерального законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении и принимаются представительным органом местного самоуправления или же непосредственно населением (на местном референдуме либо на сходе граждан). Затем устав подлежит государственной регистрации в порядке, установленном законом соответствующего субъекта федерации. Как показывает анализ уставов различных муниципальных образований, в большинстве случаев они "представляют собой акты на 80, а то и на 90 процентов воспроизводящие законы - федеральные или субъектов Федерации, и лишь на 10-20 процентов первично регулирующие общественные отношения в сфере местного самоуправления".

     Роль  местного самоуправления в механизме  федеративного государства не в  последнюю очередь заключается  в том, что оно сотрудничает с  вышестоящими властями, участвует в  различных совместных программах, будучи значимым элементом внутрифедеративных отношений. В данной связи показательно высказывание американского политолога Дж. Уилсона о том, что местное самоуправление представляет собой составную часть федерализма, ибо "федерализм является такой политической системой, при которой существуют местные (территориальные, региональные, провинциальные, муниципальные) правительственные структуры, администрации штатов, а также национальное правительство...".

     В американской литературе подчеркивается, что хотя местное самоуправление не имеет общенационального конституционного статуса и регулируется исключительно штатами, оно всегда играло важную роль в функционировании "кооперативного федерализма", являясь де-факто самостоятельным субъектом межправительственного сотрудничества внутри федерации. Опыт США свидетельствует о том, что местное самоуправление оказывает влияние на федеративные отношения преимущественно через партийный механизм, а также через группы давления, представляющие интересы местных властей на федеральном уровне и в законодательных органах штатов. В США, как и в большинстве иных демократических государств, местное самоуправление как группа давления хорошо организовано в национальном масштабе. Достаточно большим политическим весом обладают ассоциации графств, муниципалитетов, мэров и т.п., имеющие свои представительства в Вашингтоне.

     По  мнению американских исследователей, федерализм в США начиная с 30-х  годов XX века из "двустороннего" постепенно превратился в "трехсторонний" федерализм, характеризующийся партнерскими отношениями между федеральным центром, штатами и муниципальным управлением, расширением прямых контактов федеральных и местных властей. В настоящее время можно условно выделить две группы таких взаимоотношений. В первую из них "входят отношения, возникающие по поводу сбора и предоставления информации, оказания различного рода технической помощи, дачи рекомендаций", в то время как "отношения второй группы возникают по поводу предоставления муниципальным органам управления различного рода федеральной помощи". Расширение подобных отношений отнюдь не всегда приветствуется субъектами федерации, обеспокоенными проблемой сохранения своих суверенных прав и склонными рассматривать такие отношения как идущие вразрез с принципами федерализма.

     Сотрудничество  между федеральными властями и местным самоуправлением обычно более активно развивалось в период пребывания на посту президента представителей демократической партии. Последние традиционно стремились укрепить свою электоральную базу посредством расширения государственного вмешательства в социальную сферу, реализации различных федеральных программ городского развития (достаточно вспомнить крупные социальные инициативы президентских администраций 60-х годов XX века, получившие названия "Великого общества" и "Войны с бедностью"). Весьма интенсивные прямые контакты федеральных властей и местного самоуправления в период пребывания на президентском посту демократа Л.Джонсона (1963-1969 гг.) даже подтолкнули отдельных исследователей к выводу о качественном перерождении американского федерализма. Появилась достаточно курьезная теория "прямого федерализма", предсказывавшая постепенное отмирание штатов. Место последних, по мнению сторонников данной концепции, должно было занять местное самоуправление, якобы более приспособленное для решения насущных задач общества.

     Президенты-республиканцы, как правило, наоборот, пытались в  большей степени опереться на чисто рыночные механизмы экономического и социального регулирования, сократить  федеральное финансирование социальных программ (включая программы городского развития). В данном отношении показателен курс администрации Р. Рейгана на "новый федерализм", в рамках которого была существенно сокращена помощь штатам и местным органам при общем увеличении объемов помощи частному сектору. Федеральное правительство было призвано "вместо финансирования конкретных программ сосредоточиться на предоставлении рекомендаций, передав максимально возможную самостоятельность в решении городских проблем правительствам штатов и через них - местным органам власти".

     Местные власти играют важную роль и в реализации на местах политики правительства соответствующего субъекта федерации. Подобные отношения  строятся не только как отношения  подчинения, но и как отношения  сотрудничества, в рамках которых  местные органы обладают собственным политическим потенциалом. Власти субъектов федерации не могут не учитывать политические настроения в местных сообществах, проводником которых являются различные ассоциации местных властей. От поддержки на местах во многом зависят результаты выборов в различные властные органы субъектов федерации. Кроме того, будучи хорошо знакомыми с положением дел в соответствующих территориальных единицах, органы местного самоуправления зачастую способны более эффективно, чем правительства субъектов федерации, решать отдельные локальные проблемы, реагировать на непредвиденные ситуации. В качестве многоцелевых органов местные советы обеспечивают горизонтальную интеграцию и координацию различных служб субъектов федерации, функционирующих на низовом уровне, трансформируя их деятельность в единый курс и обеспечивая тем самым комплексный подход к решению проблем. Как отмечает применительно к своей стране американский исследователь Р.Л. Хэнсон, достаточно высокий политический потенциал местных властей "частично компенсирует их второстепенный конституционный, административный и финансовый статус".

     Политическая  практика свидетельствует о том, что местное самоуправление (в  сотрудничестве с федеральными властями) служит определенной преградой центробежным тенденциям в политической системе современного федеративного государства. Так, по мнению американских исследователей, местные сообщества порой успешно используют общефедеральное право для защиты своих инициатив от посягательства со стороны властей штатов. Выступая в роли защитника и гаранта прав местного самоуправления, федеральные власти, таким образом, несколько ограничивают возможный произвол в данной области со стороны субъектов федерации. В России это находит выражение как в общефедеральном законодательстве, гарантирующем соблюдение на местах определенных демократических процедур, так и в различных программах по поддержке местных властей (в России такой программой стала Федеральная программа государственной поддержки местного самоуправления 1995 г.). При этом, однако, следует учитывать и то, что местное самоуправление является составной частью публичного механизма власти соответствующего субъекта федерации. Для успешного функционирования этого механизма необходима не только определенная самостоятельность местного самоуправления, но и выстраивание определенных властных вертикалей, наличие у субъекта федерации эффективных контрольных полномочий по отношению к местным властям.

     «Первичной  ячейкой местного самоуправления в  зарубежных странах выступают, как  правило, городские и сельские коммуны, которые могут именоваться по-разному (в Дании, например, это муниципалитеты), а также значительно отличаться друг от друга размерами территории, численностью населения. В некоторых странах создаются небольшие самоуправляющиеся территориальные ячейки, которые не имеют статуса муниципалитетов. Например, в Испании насчитывается более 3670 местных общин, размер которых меньше размера коммуны. Инициатива их создания исходит от заинтересованного населения или от муниципалитета, мнение которого в любом случае должно быть принято во внимание».

     Повсеместным  для послевоенной Европы было укрупнение муниципальных образований, введение в ряде стран ограничений по размеру муниципалитетов. 

     Опыт  укрупнения был и позитивным, и  негативным. Попытки «командного слияния» муниципалитетов заканчивались неудачей даже в таких высокоцентрализованных странах, как Франция. Напротив, успех достигался при объединении муниципалитетов на добровольной основе. Даже если новые границы надмуниципальных образований проводились «сверху», это делалось на основе длительного опыта межмуниципальной кооперации и дорогостоящих исследований, обеспечивших всесторонний учет хозяйственных, исторических и культурных связей муниципалитетов.