История приватизации в России: теория и практика

Рассмотрим реструктуризацию государственной собственности, функционирующей в форме государственных унитарных предприятий,  которые осуществляют производственную деятельность на основе использования государственной собственности, закрепленной на праве хозяйственного ведения.

Практикой признано, что предусмотренные гражданским законодательством организационно правовая форма унитарного предприятия и институт хозяйственного ведения имеют ряд отрицательных свойств, не отвечают требованиям дальнейшего развития рыночных отношений и интересам собственника в лице государства. Юридическая и экономическая конструкция права хозяйственного ведения не учитывает, прежде всего, экономических интересов собственника в лице государства, предоставляя самые широкие возможности для присвоения результатов деятельности предприятия менеджерам, а также перераспределения объектов собственности в их  составе.

Для разрешения проблем защиты прав собственника в лице государства, и в то же время обусловленных данной формой хозяйствования, в отношении государственного имущества в составе государственных унитарных предприятий, предлагается провести следующие организационные преобразования:

       полностью отменить порядок функционирования унитарных предприятий, действующих на праве хозяйственного ведения;

или

       сократить число субъектов, подпадающих под действие этого права, т. е. уменьшить количество государственных унитарных предприятий до пределов, приемлемых для государства как собственника;

Для осуществления преобразований в сфере отношений собственности применительно к государственному имуществу в составе государственных унитарных предприятий требуется также пересмотреть ранее действовавшие подходы к созданию, принципам закрепления и формирования государством их уставного фонда (в настоящее время применяется термин - уставный капитал) и порядка функционирования закрепляемого имущества.

Реализовать эту задачу по отношению к унитарным предприятиям, действующих на праве полного хозяйственного ведения, можно по следующим схемам: приватизировать предприятие, отдавая предпочтение стратегическим инвесторам; продать его по номинальной цене, если имущество неликвидно, но под бизнес-план с инвестициями; передать субъекту Федерации расположенное на его территории предприятие по различным основаниям: в счет зачета задолженности федерального бюджета  (при возникновении необходимости дальнейшего развития данного объекта государственной собственности в пределах и интересах региона); ликвидировать предприятие (как юридическое лицо) решением соответствующего федерального органа или посредством процедуры банкротства,  приняв решение о дальнейшем использовании наличного имущества; преобразовать в установленном порядке в открытое акционерное общество; создать на базе преобразуемого унитарного предприятия казенное.   

В реализации данных вариантов реструктуризации унитарных предприятий должна заглавную роль сыграть Казна, при помощи которой возможно обеспечить экономические интересы собственника в лице государств.

Так, действующее государственное унитарное предприятие ликвидируется, имущество передается в состав Казны для временного учета. В последующем создается новое юридическое лицо, которое наделяется этим имуществом, на условиях аренды, лизинга, доверительного управления, концессии и др.

Такой способ передачи государственной собственности предлагается исходя из российских условий хозяйствования, действующей законодательной базы и иных факторов экономического характера. В рассматриваемом  варианте не предполагается переход права собственности на передаваемое имущество. Передача имущества осуществляется на основе оформленного двустороннего договора под определенные гарантии и на конкретных условиях. Основанием для передачи является решение соответствующего уполномоченного органа. В отношении ряда объектов государственной собственности, в частности обеспечивающих национальные интересы государства, принимает решение только Правительство Российской Федерации. Оставшееся нераспределенное государственное имущество передается малому или среднему бизнесу, продается или используется затем как государственное в составе Казны.

В настоящее время данные преобразования не осуществляются в необходимом объеме. В ряде нормативных документов, посвященных управлению государственным имуществом,[9] допускается сохранение унитарных предприятий, основанных на праве хозяйственного ведения. Преобразование государственных унитарных предприятий в иные организационно-правовые формы необходимо проводить организационными методами путем соответствующих изменений экономических способов их функционирования.

В этой связи интересен опыт КНР по преобразованию государственных предприятий, накопленный за довольно долгое время (около 20 лет). Повышение эффективности деятельности предприятий государственного сектора в КНР напрямую связывают с преобразованием (разгосударствлением) их в АО (100  % капитала остаются в собственности государства), а не с приватизацией. По мнению В.И. Кашина и В.Я. Ионова, акционерные предприятия во всем мире теснят государственные и частные. Этот процесс пока не очень заметен в России из-за недостаточного развития малого и частного бизнеса.[10]

Немаловажен анализ собственного опыта России в выборе того или иного варианта реструктуризации государственной собственности. В работах[11] указывается на необходимость принятия модели экономического развития, в которой активную роль в корпоративном управлении должны играть банки или иные финансовые структуры, что обеспечит скорейшее осуществление технических и технологических преобразований. Это позволит привлечь в реальный сектор экономики инвестиции, прежде всего за счет тех структур, которые заинтересованы в долгосрочном развитии российских предприятий, готовы взять обязательства по выполнению инвестиционных и социальных программ.

Но при выборе того или иного способа функционирования объектов собственности после реструктуризации необходимо учитывать, что в России примерно половину акционерного капитала не контролирует собственник. Сохраняется влияние работников и менеджеров на процесс принятия решений (японская и германская модели). Однако, по мнению В. Дементьева, “избавление от сильного влияния менеджеров в нашей стране чревато чрезмерно высокими социальными и материальными издержками. Особого внимания заслуживают механизмы, обеспечивающие баланс интересов собственников и менеджеров”.[12]

Отдать приоритет государству в уставных капиталах вновь создаваемых АО или учитывать интересы менеджеров при перераспределении прав собственности — вот главный вопрос, которым следует задаться при преобразовании действующих государственных унитарных предприятий. На основе анализа практики функционирования акционерного капитала в процессе преобразования государственных унитарных предприятий в АО необходимо прогнозировать возможные результаты от функционирования создаваемых организационных форм, в каждой отрасли, секторе экономики, чтобы избежать возможных негативных последствий как в сфере отношений собственности, так и экономике в целом. Прежде всего следует ставить  задачу развития частного сектора, учитываться возможности  реализации в конкретном секторе экономики частного интереса.

Отсюда следует, что право собственности не обеспечивает необходимый результат собственнику, оно проблематично для него, и не может быть с исчерпывающей полнотой и определенностью, с абсолютной надежностью защищено. Поэтому следует провести предварительный анализ разнообразных механизмов, побуждающих или позволяющих к исполнению процессов, обеспечивающих реализацию интересов собственника; требуется проведение сравнительного анализа экономических показателей деятельности объектов, функционирующих в различных правовых режимах - частной, государственной и смешанной форм собственности.

Возникает потребность в нахождении гарантий, которые облегчали бы адаптацию к непредвиденным событиям, и, прежде всего, обеспечивали бы защиту собственника от неправомерных действий по отношению к его собственности. Так, например, стороны при заключении контракта вносят такие положения,  когда деятельность в рамках данного контракта обязуются осуществлять без нанесения друг другу ущерба, а при возникновении таковой возместить сторонами его размер собственными вкладами. Возникает обоюдная заинтересованность в получении  положительных конечных результатах от совместной деятельности по реализации контракта (-ов).

Государство вправе в условиях переходной экономики с целью корректировки рыночного механизма установить такое требование, одновременно контролируя исполнение и анализируя причины возникновения проблем. Это позволит четче формулировать границы прав собственности, ответственности сторон и, соответственно, обеспечение прав на конечный результат.  Поэтому при проведении преобразований в сфере экономики необходимо соблюдать интересы всех сторон такого непростого процесса, как реструктуризация государственной собственности. Это позволит сократить число банкротств и убыточных предприятий, будет способствовать развитию цивилизованных рыночных отношений.

Такие процессы позволят также активизировать деятельность по преобразованию государственных унитарных предприятий, т.к. большинство пробелов в обеспечении прав собственности.

Необходимость процесса реструктуризации государственной собственности (государственных унитарных предприятий, например) проявляются исходя из данных их практической деятельности и служат подтверждением целесообразности и необходимости его проведения. Так, Министерство природных ресурсов РФ предполагает акционировать часть государственных предприятий. Остальные будут закрыты после продажи их имущества. В ведении министерства останутся только те из них, которые представляют специализированные направления, например,  геологоразведочное. [13]

Одним из способов рационализации структуры государственной собственности в составе уставных капиталов АО является изменение их субъектного состава путем слияния капиталов. Мобильность структуры государственной собственности обусловливает появление новых типов объектов (например, имущественные доли) и частичный или даже полный выход отдельных видов объектов из государственной собственности (земля под приватизированными предприятиями).

Происходящие процессы укрупнения компаний путем приобретения крупных пакетов акций и слияния самостоятельных фирм в единую структуру становятся важнейшими способами достижения стратегических целей фирмы. Среди ряда наиболее крупных слияний последнего времени можно выделить приобретение нефтяным концерном “Бритиш петролеум” за 49 млрд. долл. компании “Амоко”, которая занимает пятое место в рейтинге нефтяных корпораций США. Предполагается, что указанное слияние значительно сократит издержки производства. Руководство новой структуры рассчитывало за счет этого только в 2001 г. заработать дополнительно не менее 2 млрд. долл.[14]

Волна слияний компаний путем покупки контрольного пакета акций активно используется и в России, что уже приводит к существенным изменениям в структуре акционерного капитала. Реструктуризация государственного капитала с использованием возможностей государственной собственности осуществляется и в российских АО. Это, например, происходит в сфере таких объектов собственности, как природные ресурсы (для совместного освоения), консолидации имущественных прав в оборонном комплексе. В переходный период рассматриваются варианты целесообразности их функционирования в собственности государства. Такие  процессы имеют не только экономическое, но  стратегическое и социальное значение для общества.

Также важными задачами государства являются реформа естественных монополий, создание на их основе потенциально конкурентных видов хозяйственной деятельности, обеспечение условий для появления в их конкурентных сегментах новых специализированных участников рынка без ущерба экономике. Без осуществления структурных изменений в  интенсивном режиме, без проведения продуманных мер по реструктуризации экономики достичь устойчивого роста невозможно.

Задачей реформы МПС было обеспечить целостность экономического пространства страны и ее национальные интересы. Эффективность железнодорожного транспорта влияет на экономику нашего государства, т.к. 80 % грузопотоков располагается на железнодорожном транспорте,  на транспортную составляющую в конечной цене продукции приходится от 15 до 60 %.  Это колоссальный резерв повышения конкурентоспособности российских производителей и российской экономики в целом. Концепцией реформирования МПС России предлагается посредством создания единого  хозяйствующего субъекта - ОАО "Российские железные дороги" повысить эффективность экономики государства в целом.

Необходимо отметить, что в переходной экономике монополии являются стабилизирующим фактором, субъектом жизнеобеспечения страны. Вместе с тем без проведения структурных преобразований в сфере таких объектов государственной собственности, формирования должной конкурентной среды, в том числе реструктуризации в сфере их корпоративных структур невозможно достичь задачи повышения эффективности экономики.

В настоящее время на функционирование экономики продолжает оказывать влияние также и реализованная государством концепция приватизации, осуществленная без должного экономического расчета и в таких масштабах.

Например, в результате раздельного акционирования производственных единиц, входящих в единую технологическую систему, вместо одного возникло много монополистов, которые произвольно манипулируют ценами на производимую ими продукцию. На деле это означает многократное умножение источников инфляции, падение объемов производства, как у изготовителей конечной продукции, так и у смежников. Поэтому реформирование монополий необходимо осуществлять с учетом уже известных проблем ранней приватизации и складывающихся реальных социально-экономических отношений.

Рассматривая проблему реструктуризации собственности в целом, государственной в особенности, отметим, что структура системы объектов собственности в настоящее время даже в рамках избранных форм и методов управления оказывает существенное влияние на их функционирование и результаты. Более того, структура налагает отпечаток на структуру органов управления этими объектами, ибо часто каждая группа объектов управляется соответствующим органом. В значительной степени к изменениям в структуре объектов собственности привязаны и законодательные акты (Земельный, Водный кодексы и др.).

Организационно -  экономическое функционирование объектов государственной собственности

Хозяйственная практика последних лет показала, что изменение форм собственности посредством приватизации государственного имущества само по себе  не приводит к повышению эффективности ее использования. Логика современной экономической деятельности диктует необходимость предварительного использования различных способов  функционирования объектов государственной собственности, для их последующей  приватизации. Необходимость осуществления такой формы обусловлена требованиями современного рыночного хозяйствования и  экономическими условиями развития рыночных отношений в условиях недостаточности инвестиций,  результатами экономической деятельности объектов государственной собственности.