Построение Общероссийской системы оценки качества образования и региональных систем оценки качества образования

Рассмотрим общую концептуальную схему, отражающую структуру ОСОКО и ее место в структуре рынка образовательных услуг. При этом мы отдаем себе отчет в том, что образование может трактоваться одновременно и как общественное благо, и как услуга. Когда разговор идет об обеспечении конституционных гарантий прав граждан на образование, социальные аспекты образования, условия равенства доступа к образованию, имеется ввиду образование как общественное благо. В то же время с позиций внешней оценки результатов, образование необходимо рассматривать как услугу, имеющую определенные выраженные потребительские свойства.

На схеме выделены три взаимосвязанные системы: система образования, система потребителей образовательных услуг и общероссийская система оценки качества образования (ОСОКО).

Таким образом, в данной концепции ОСОКО не рассматривается как часть системы образования. Мы исходим из того, что ОСОКО, как уже говорилось выше, основана на внешней оценке результатов образования и внешней ответственности образовательных учреждений и организаций. В то же время, ОСОКО не может быть представлена в рамках системы потребителей образовательных услуг (инструмент потребителей), так как в ней заинтересована и сама система образования для целей самоуправления и самоорганизации.

Каждая из представленных на схеме систем имеет по три элемента (подсистемы).

Система образования представлена следующими подсистемами:

образовательные программы (включая и те, для которых предусмотрены государственные стандарты);

образовательные организации, реализующие спектр образовательных программ всех типов и видов, включая соответствующую инфраструктуру управления и обеспечения;

выпускники учреждений образования, представленные своими образовательными достижениями.

В рамках концепции ОСОКО все три основных элемента системы образования рассматриваются в качестве объекта оценки. При этом возникает методологическая проблема соотношения оценки качества образования и оценки индивидуальных достижений обучаемого. В этом вопросе заложено несколько объективных противоречий.

С одной стороны, индивидуальные достижения обучаемого, безусловно, являются важнейшим показателем качества предоставляемой образовательной услуги. В то же время они зависят от ряда субъективных факторов, например от отношения обучаемого к учебе, от целей, которые он ставит перед собой в рамках обучения, от индивидуальных способностей и т.п. Соответственно, оценка качества услуг, предоставляемых образовательным учреждением, должна производиться с использованием обобщенных результатов на достаточно представительной выборке обучаемых. В этом смысле инструменты (институциональные, организационные, методические) оценки индивидуальных достижений обучаемых могут рассматриваться не как часть ОСОКО, а как самостоятельные системы, решающие весьма важную, но достаточно узкую задачу: оценка и сертификация уровня обученности индивида. К тому же мы исходим из того, что в основе ОСОКО лежит система внешних оценок, которая пока в России развита явно недостаточно. Таким образом, институт ЕГЭ или сертификационный центр выполняют задачу оценки и сертификации индивидуальных достижений каждого конкретного обучаемого.

Однако базы данных по результатам сертификации индивидуальных достижений и поддерживающие их структуры (мы называем их мониторинговые структуры или просто – мониторы), безусловно, могут содержать необходимую информацию для оценки качества образования применительно к образовательному учреждению или к территориальной образовательной сети и таким образом дать сигнал потребителю о возможном направлении инвестирования в образование. Поэтому мы включаем эти структуры (в отличие от инструментов измерения индивидуальных достижений обучаемых) непосредственно в ОСОКО.

Данная точка зрения, разумеется, не является бесспорной. В ходе дальнейших разработок и уточнения концепции ОСОКО этот вопрос может быть решен на основе общественной договоренности, так как не существует теоретического инструментария для однозначного определения позиции в подобных ситуациях. По сути, речь идет о возможности рассматривать ОСОКО «в узком смысле» и «в широком смысле». В то же время авторы исходят из необходимости разумного ограничения пространства ОСОКО. В противном случае придется рассматривать слишком большое количество институтов, информационных потоков и типов правоотношений, что сделает задачу построения ОСОКО трудновыполнимой. При этом потеряются прозрачные и практикоориентированные функции ОСОКО, связанные с конкретными общественными потребностями.

Возвращаясь к схеме ОСОКО, приведенной на рисунке, мы по тем же соображениям не включаем в сферу, представляющую систему образования, такой элемент, как обучаемый, считая, что он для целей ОСОКО поглощается таким элементом, как образовательная организация (поставщик образовательных услуг).

Следующий элемент, представленный на схеме ОСОКО в сфере образования, – образовательные программы. Образовательная программа как объект оценки является малоизученным феноменом. Во многом это связано с тем, что образовательные стандарты в советской и российской системе образования традиционно строились как стандарты процесса, а не результата. Поэтому оценивать и сравнивать образовательные программы с позиций потребителя, а не методиста, было довольно сложно, а главное – бессмысленно. В современной ситуации положение довольно быстро меняется. Во-первых, практически все уровни общего и профессионального образования в настоящее время осуществляют переход к стандартам, созданным на компетентностной основе, то есть к стандартам, если не построенным на результатах, то, по крайней мере, эти результаты отражающим. Особенно это характерно для программ в наиболее массовых секторах: начальное и среднее профессиональное образование, программы дополнительного профессионального образования и т.п. Большое разнообразие и быстрое старение таких программ порождают для потребителя проблему выбора не только образовательной организации, но и программы, соответствующей задачам обучения, современному уровню развития той или иной области науки, техники, технологии. Однако выбор актуальной и эффективной программы представляет интерес и для образовательной организации, так как именно качество программы во многих секторах образования влияет на кокурентоспособность образовательной организации. Соответственно, оценка качества и сертификация образовательных программ становится широко востребованной функцией, которая позволяет включить программы в число основных объектов оценки в рамках ОСОКО.

Наконец, третий элемент сферы образования, который в рамках концепции ОСОКО мы включаем в число объектов оценки, – органы управления образованием (назовем указанный элемент именно так, хотя речь, конечно, идет об оценке качества управления образованием). Мотив для включения этого элемента в сферу объектов оценки ОСОКО достаточно очевиден. Наиболее крупные общественные инвестиции в образование идут именно через бюджет, администрируемый органами управления образованием. Исследования, направленные на оценку состояния и формирование шага развития территориальных образовательных систем, попытки оценивать не статическое состояние территориальных образовательных систем, а их продвижение к объявленным целям, по сути являются оценкой качества управления территориальными образовательными системами или оценкой органов управления.

Рассмотрим далее сферу потребителей, заинтересованных в ОСОКО. В этой сфере содержится три элемента: государственные структуры (в широком смысле интересы государства здесь понимаются как его ответственность за реализацию конституционных прав и гарантий, за социальную стабильность и конкурентоспособность общества, в узком смысле – государство является крупнейшим работодателем); отдельные граждане, семья; бизнес-структуры – как отдельные предприятия, так и их различные объединения.

Предполагается, что у каждого из элементов сферы потребителей образовательных услуг есть серьезные интересы в сфере образования, которые они могли бы более эффективно реализовать с помощью ОСОКО как инструмента, способного предоставить объективные и достоверные сведения о качестве образовательных услуг на основе внешней оценки. Причем предоставляться они должны не на уровне первичной мониторинговой информации, а после ее обработки, анализа и интерпретации с учетом целей и задач заинтересованного потребителя. То есть ОСОКО должна быть в состоянии предоставлять потребителям информацию о качестве образования на экспертном уровне.

Не рассматривая здесь подробно конкретные проблемы, для решения которых потребители заинтересованы использовать инструменты ОСОКО, отметим, что эти проблемы могут существенно отличаться от тех, которые сейчас моделируются в рамках многочисленных исследований, осуществляемых «внутри» сферы образования. Фактически диагностика и экспертная интерпретация этих проблем осуществляются без участия сферы потребителей, а это значит, что в техническое задание общества на формирование ОСОКО могут быть введены существенные искажения реальности. Нам не известны на сегодняшний день исследования, направленные на идентификацию целевых групп потребителей, заинтересованных в инструментах ОСОКО, формирование типологии задач, решаемых с применением ОСОКО в интересах этих групп потребителей.

Третья сфера на схеме, отражающей идеологию концепции ОСОКО, представляет собственно основные элементы или подсистемы ОСОКО.

Первая подсистема, назовем ее информационной, консолидирует организационно-методический инструментарий сбора и первичной обработки информации о качестве образования. В эту подсистему входят такие уже известные и апробированные технологизированные инструменты, как образовательная статистика, структуры единого государственного экзамена, мониторинговые структуры различного уровня и типа. Особенностью этой подсистемы является непосредственный контакт с объектами оценки. Основной задачей структур, входящих в информационную подсистему является получение достоверной информации о качестве образования от объектов оценки по определенной заданной системе показателей. Эти структуры будем иногда называть обобщенным термином «мониторы», так как их задача «высвечивать» определенную картину, отражающую запрашиваемые характеристики качества образования.

Информационная подсистема обязательно должна иметь в своем распоряжении организации, работающие по определенным установленным правилам и процедурам. При несоблюдении этого условия возникают существенные риски искажения «картины» качества образования. Кроме того, могут возникать различные конфликты, связанные с доступом мониторинговых структур к объектам оценки и запрашиваемой информации, перегруженностью системы образования различными внешними обследованиями, что может вносить помехи в образовательный процесс, отвлекать дефицитные человеческие и материальные ресурсы.

Учитывая, что организации информационной подсистемы зачастую будут собирать информацию непосредственно на объектах оценки, важно не допускать дублирования в этой работе и минимизировать неизбежные потери. Поэтому одним из условий допуска организаций к сбору информации в сфере образования (помимо квалификационных и тому подобных требований) становится открытый доступ к собираемой информации и возможность ее использования в расширенном формате для оценки качества образования в интересах различных групп потребителей. При этом мониторинговые структуры должны нести ответственность за ее достоверность. В перспективе целесообразно создать единый информационный портал ОСОКО и обязать сертифицированные мониторинговые структуры передавать получаемую информацию в его распоряжение. Такой шаг позволил бы резко снизить совокупные общественные затраты на информационное обеспечение ОСОКО, создал бы условия для необходимой верификации получаемых данных.

Вторым элементом ОСОКО в рамках данной концепции является экспертная подсистема, представляемая различными консалтинговыми структурами, имеющими в своем распоряжении необходимые аналитические службы, обладающими опытом работы с информационными потоками ОСОКО и зарекомендовавшими себя в глазах потребителей. Собственно, именно организации экспертной подсистемы ОСОКО осуществляют реальное взаимодействие с подсистемой потребителей информации о качестве образования. В большинстве случаев потребителей интересует не столько сама информация о качественных характеристиках системы образования или отдельных ее элементов, сколько обоснованные предложения по решению той или иной конкретной задачи (будь то выбор детского сада для ребенка или выбор региона, обладающего нужным потенциалом в сфере образования для крупного бизнес-проекта).

Возникает вопрос о целесообразности какого-либо контроля за работой экспертной подсистемы ОСОКО. На наш взгляд, такой необходимости нет. В отличие от информационной, экспертная подсистема не должна иметь обязательного прямого контакта с системой образования, так как в своей деятельности она будет главным образом опираться на ресурсы информационной подсистемы ОСОКО и поэтому может стать более открытой и развиваться достаточно свободно на конкурентной основе. В эту подсистему могут приходить (и уходить из нее) заинтересованные организации, которые будут нарабатывать необходимый опыт и авторитет в зависимости от удовлетворенности потребителей их деятельностью.

По сути, именно экспертная подсистема обеспечивает доступ потребителей к инструментам ОСОКО. При этом необходимо отметить, что представленная выше структура ОСОКО является достаточно общей функциональной структурой. Она не исключает совмещения в рамках одной организации различных функций (например, мониторинговой и экспертной), или, например, прямой работы потребителей (имеющих необходимую квалификацию) непосредственно с информационной подсистемой ОСОКО, минуя экспертную подсистему. Все эти возможности не противоречат приведенной структуре, так как при этом любой субъект будет действовать по правилам, установленным для соответствующей функциональной подсистемы ОСОКО.

Точно так же мы никоим образом не исключаем того, что инструментами ОСОКО будет активно пользоваться (и уже пользуется) сама система образования в лице органов управления образованием и образовательных учреждений. ОСОКО может представить им уникальный материал для формирования своих программ развития и повышения конкурентоспособности на рынке образовательных услуг, для привлечения инвестиций.

Третий и, возможно, важнейший элемент ОСОКО представлен на схеме концепции так называемыми регуляторами ОСОКО. Задача регуляторов состоит в выработке и нормативно-правовом оформлении совокупности правил деятельности всех агентов, осуществляющих свою деятельность в рамках ОСОКО. Это относится прежде всего к информационной подсистеме, но не только к ней. Необходимо определить права, обязанности и ответственность мониторинговых организаций, входящих в информационную подсистему, а также объектов оценки и потребителей. Регуляторами ОСОКО, на наш взгляд, должны выступать не только законодатели, но и общественно-государственные структуры, особенно в тех секторах образования, которые связаны с оценкой качества профессионального образования, системой квалификаций и т.п.

Определение и систематизация задач правового регулирования ОСОКО, их периодизация в части первоочередных и среднесрочных действий в этой области представляют собой в совокупности крайне важную, но и весьма сложную проблему. В то же время от ее грамотного решения во многом зависит эффективность ОСОКО как системы, способной в равной мере либо сыграть ключевую роль в повышении конкурентоспособности российской экономики за счет превращения системы образования в мощный ресурс развития человеческого потенциала, либо стать дорогостоящим и бесполезным экспериментом.