Построение Общероссийской системы оценки качества образования и региональных систем оценки качества образования

творческой и (или) профессиональной направленности - на направления подготовки (специальности), требующие наличия у поступающих лиц определенных творческих способностей, физических и (или) психологических качеств;

профильной направленности - на направления подготовки (специальности) в вузы со стабильно высоким конкурсом.

Законом также определена компетенция и вопросы ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в части проведения единого государственного экзамена, а также разграничены полномочия соответствующих федеральных органов исполнительной власти в этой сфере.

Организационно-управленческая модель реализации новых функций в сфере образования закреплена самым ранним по времени принятия законом – Федеральным законом от 29.12. 2006 № 258-ФЗ. В основе данной модели лежит новый формат разграничения полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, им заложены формы и процедуры передачи отдельных полномочий Российской Федерации для исполнения субъектам Федерации (конструкция делегирования полномочий, широко распространенная в некоторых европейских странах, например, в Италии).

Исходным положением для определения новой модели стало объявление всех контрольно-надзорных полномочий в сфере образования федеральными, у субъектов остается только два собственных полномочия по контролю и надзору. 1

Федеральные полномочия передаются для осуществления субъектам Федерации вместе с необходимыми финансовыми средствами для их реализации в форме субвенций из федерального бюджета. Объем средств, предусмотренных в федеральном фонде компенсаций в виде субвенций бюджетам субъектов РФ на осуществление переданных полномочий, определяется на основании методики, утвержденной Правительством РФ.

При этом предоставление субвенций может не предусматриваться, если переданные полномочия не предусматривают необходимость создания новых органов государственной власти субъекта РФ, увеличения штатной численности государственных гражданских служащих субъекта РФ (ст.26.3 Федерального закона от 06.10. 1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»). В то же время органы государственной власти субъектов РФ имеют право использовать собственные финансовые средства для осуществления переданных им полномочий.

Надзор за реализацией субъектами Федерации переданных полномочий в сфере образования осуществляет уполномоченный федеральный орган исполнительной власти, который осуществляет полномочия по контролю и надзору в сфере образования на федеральном уровне.

В случае неудовлетворительного осуществления органами государственной власти субъектов РФ переданных им полномочий Правительство Российской Федерации вправе их изъять с одновременным изъятием соответствующих субвенций.

Таким образом, в настоящее время законом определена следующая модель разграничения полномочий по контролю и надзору в сфере образования между органами государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

1) К полномочиям Российской Федерации, осуществляемым соответствующим федеральными органами исполнительной власти, относятся:

- лицензирование и государственная аккредитация в отношении:

а) вузов по всем реализуемым ими образовательным программам;

б) научных организаций и образовательных учреждений дополнительного профессионального образования по образовательным программам послевузовского профессионального образования и дополнительного профессионального образования, по которым установлены федеральные компоненты государственных образовательных стандартов;

в) образовательных учреждений, реализующих военные профессиональные образовательные программы;

г) федеральных ссузов, реализующих образовательные программы среднего профессионального образования по подготовке специалистов в сферах обороны, оборонного производства, внутренних дел, безопасности, ядерной энергетики, транспорта и связи, наукоемкого производства;

д) российских образовательных учреждений и их филиалов, расположенных за пределами территории РФ по всем реализуемым ими образовательным программам.

- надзор и контроль за соблюдением законодательства Российской Федерации в области образования в отношении:

а) образовательных учреждений и научных организаций, лицензирование и государственная аккредитация которых осуществляется на федеральном уровне;

б) органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющих государственное управление в сфере образования.

Данное полномочие дополнено также правом уполномоченного федерального органа принятия мер по устранению нарушений законодательства Российской Федерации в области образования, в том числе путем направления обязательных для исполнения предписаний образовательным учреждениям и соответствующим органам, осуществляющим государственное управление в сфере образования, а также функцией контроля за исполнением предписаний.

- осуществление контроля качества образования, в том числе качества подготовки обучающихся и выпускников, в соответствии с федеральными компонентами государственных образовательных стандартов в образовательных учреждениях и научных организациях, лицензирование которых осуществляется на федеральном уровне;

- установление форм и порядка проведения государственной (итоговой) аттестации обучающихся, в том числе ЕГЭ;

-организация  проведения ЕГЭ на территории  Российской Федерации, в том числе  разработка контрольных измерительных  материалов для проведения единого  государственного экзамена и  обеспечение ими государственных экзаменационных комиссий в субъектах Российской Федерации, организация и осуществление централизованной проверки экзаменационных работ участников единого государственного экзамена, формирование и ведение федеральных баз данных об участниках единого государственного экзамена и о результатах единого государственного экзамена.

2) К полномочиям Российской Федерации, передаваемым для исполнения субъектам Российской Федерации, относятся:

- осуществление контроля качества образования, в том числе качества подготовки обучающихся и выпускников, в соответствии с федеральными компонентами государственных образовательных стандартов в образовательных учреждениях, расположенных на территории субъекта РФ, за исключением полномочий федеральных органов исполнительной власти по осуществлению контроля качества образования;

- лицензирование и государственная аккредитация образовательных учреждений, расположенных на территории субъекта РФ, за исключением указанных полномочий федеральных органов исполнительной власти по лицензированию и государственной аккредитации образовательных учреждений;

- надзор и контроль за соблюдением законодательства Российской Федерации в области образования за расположенными на территории субъекта РФ образовательными учреждениями (за исключением полномочий федеральных органов исполнительной власти), а также за органами местного самоуправления, осуществляющими управление в сфере образования; принятие мер по устранению нарушений законодательства Российской Федерации в области образования, в том числе путем направления обязательных для исполнения предписаний соответствующим образовательным учреждениям и органам местного самоуправления, осуществляющим управление в сфере образования; контроль за исполнением предписаний.

Федеральным законом от 29.12. 2007 № 258-ФЗ установлен также порядок взаимодействия федеральных органов исполнительной власти и органов государственной власти субъектов Федерации по реализации переданных полномочий.

Так, соответствующие федеральные органы исполнительной власти согласовывают структуру органов исполнительной власти субъектов РФ, осуществляющих переданные полномочия, а также назначение на должность руководителей органов исполнительной власти субъекта РФ, осуществляющих переданные полномочия. Кроме того, они наделены полномочиями:

по изданию нормативных правовых актов, методических рекомендаций и обязательных для исполнения инструктивных материалов по осуществлению органами исполнительной власти субъектов РФ переданных полномочий,

установлению требований к содержанию и формам отчетности, а также порядку предоставления отчетности об осуществлении переданных полномочий.

В случае использования средств не по целевому назначению федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере, вправе осуществить взыскание указанных средств в порядке, установленном законодательством Российской Федерации.

Кроме того, федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий полномочия по контролю и надзору в сфере образования, (Рособрнадзор):

1) осуществляет контроль и надзор за полнотой и качеством осуществления органами государственной власти субъектов РФ переданных полномочий, в том числе за нормативно-правовым регулированием переданных полномочий.

2) наделен правом проведения проверок соответствующих органов власти и (или) образовательных учреждений, выдачи обязательных для исполнения предписаний:

об устранении выявленных нарушений;

об отмене изданных актов или о внесении в них изменений;

о привлечении должностных лиц органов исполнительной власти субъектов РФ, осуществляющих переданные полномочия, а также должностных лиц образовательных учреждений субъектов РФ, к ответственности, установленной законодательством РФ;

об отстранении от должности должностных лиц органов исполнительной власти субъектов РФ, осуществляющих переданные полномочия, а также должностных лиц образовательных учреждений субъектов РФ.

3) осуществляет совместно с иными уполномоченными федеральными органами исполнительной власти контроль за расходованием субъектами Российской Федерации средств на осуществление переданных полномочий Российской Федерации в области образования;

4) анализирует причины выявленных нарушений при осуществлении переданных полномочий, принимает меры по их устранению;

5) представляет в федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в области образования, (Минобрнауки России) ежегодный доклад об осуществлении органами государственной власти субъектов Российской Федерации переданных полномочий.

Ответственность за реализацию переданных полномочий возложена на высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации. В рамках предоставленных ему полномочий он:

утверждает по согласованию с федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в области образования, структуру органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации, осуществляющих переданные полномочия;

назначает на должность и освобождает от должности руководителей органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации, осуществляющих переданные полномочия, по согласованию с федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в области образования;

самостоятельно организует деятельность по осуществлению переданных полномочий в соответствии с федеральным законодательством;

обеспечивает своевременное представление в федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по контролю и надзору в области образования:

- ежеквартального отчета о расходовании предоставленных субвенций, о достижении целевых прогнозных показателей в случае их установления;

- экземпляров нормативных правовых актов, принимаемых органами государственной власти субъекта Российской Федерации по вопросам переданных полномочий;

- сведений (в том числе баз данных), необходимых для формирования и ведения федеральных баз данных в сфере контроля качества образования;

- иных документов и информации, необходимых для контроля и надзора за полнотой и качеством осуществления органами государственной власти субъектов Российской Федерации переданных полномочий.

Представляется, что данная конструкция создает основы для эффективного осуществления функций по надзору и контролю на единых методологических и методических принципах и правовых основаниях.

В заключение следует констатировать, что изменения законодательства об образовании последних лет заложили общую правовую рамку для формирования Общероссийской системы оценки качества образования. В первую очередь определены формат и содержание контрольных процедур в сфере образования и организационно-управленческая модель их реализации, включая разграничение полномочий и порядок взаимодействия органов государственной власти. То есть законодательно очерчен и регламентирован государственный сектор ОСОКО.

Вместе с тем, создание такой общегосударственной системы подразумевает не только государственный, но и общественный контроль в этой сфере, а также формирование сегмента общественных отношений, связанного с предоставлением различных сервисных услуг как государственными, так и негосударственными организациями в сфере оценки деятельности образовательных учреждений и качества образования. Создание правовых основ осуществления и развития таких сервисов, а также определение роли и форм взаимоотношений органов государственной власти, участников образовательной деятельности, субъектов оказания таких услуг, их законодательное оформление является перспективной приоритетной задачей государственной образовательной политики.