Характеристика местного налогообложения налогообложения

В ходе проводимой налоговой реформы  произошла централизация всех налоговых  полномочий на федеральном уровне. Однако снижение налогового бремени  происходило в основном за счет отмены региональных и местных налогов  и сборов. Это вызвало диспропорцию в налоговых полномочиях. В расширенном  бюджете на 2000 год федеральные  налоги и сборы составляли 89 процентов  от всей суммы налоговых поступлений. В 2006 году эта доля уже составляла 92,9 процента.

В 2011 году произошло  одновременно несколько масштабных событий, и  все в той или иной степени  на площадке местного самоуправления.

Во-первых, это реформа муниципальных (и государственных) бюджетных учреждений.

Основными причинами, послужившими мотивом для проведения этой реформы  послужили недостаточная эффективность  и низкое качество оказания ими гражданам  значительной части государственных  и муниципальных услуг, а также  неэффективное использование бюджетных  средств, выделяемых им из бюджетов всех уровней для обеспечения предоставления таких услуг. В целях решения указанных проблем был принят Федеральный закон от 08.05.2010 № 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений» (далее – Федеральный закон № 83-ФЗ).

Федеральный закон № 83-ФЗ направлен на создания условий и стимулов для повышения эффективности деятельности государственных и муниципальных учреждений и привлечения ими внебюджетных источников финансового обеспечения, а также создания условий и стимулов для органов власти всех уровней для оптимизации находящейся в их ведении сети учреждений.

Большинство положений Федерального закона № 83-ФЗ вступили в силу с 1 января 2011 года, с 1 января 2011 года до 1 июля 2012 года устанавливается переходный период.

В то же время необходимо учитывать, что в течение переходного  периода органы местного самоуправления должны создать условия для обеспечения  деятельности муниципальных учреждений всех типов в новых условиях, а  также разработать и принять  в кратчайшие сроки большое количество муниципальных нормативных правовых актов, обеспечивающих приведение правового  положения муниципальных учреждений всех типов в соответствии с требованиями законодательства Российской Федерации. Осуществление органами местного самоуправления необходимых мероприятий в целях  реализации Федерального закона № 83-ФЗ сопряжено с рядом проблем  – как правовых, требующих изменения  ряда положений федерального законодательства, так и организационно-технических.

Так, в законодательстве Российской Федерации в настоящее  время отсутствует единое определение  государственной и муниципальной  услуги. Кроме того, федеральное  законодательство не раскрывает понятия  «государственные и муниципальные функции», хотя этот термин непосредственно связан с понятием государственных и муниципальных услуг. Законодательство Российской Федерации не предусматривает возможности выполнения бюджетными и автономными учреждениями государственных и муниципальных функций (в отличие от казенных учреждений).

В Бюджетном послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации от 29 июля 2010 года «О бюджетной политике в 2011-2013 годах» Правительству Российской Федерации поставлена задача оказать  методологическую помощь органам государственной  власти субъектов Российской Федерации  и органам местного самоуправления по определению критериев изменения  типа существующих бюджетных учреждений с учетом их сферы деятельности.

Финансирование автономных и бюджетных учреждений за счет средств  бюджетов соответствующих уровней  должно осуществляться посредством  субсидий на возмещение нормативных  затрат на оказание государственных (муниципальных) услуг (выполнения работ) с учетом затрат на содержание недвижимого и особо  ценного движимого имущества, закрепленного  за учреждениями. Таким образом, закрепленный в законодательстве новый принцип  финансирования бюджетных и автономных учреждений состоит в том, что  финансироваться из бюджета должно не содержание учреждения, а его  деятельность – состоящая в оказании государственных (муниципальных) услуг  и выполнении работ в соответствии с государственным (муниципальным) заданием.

Нормами пункта 14 статьи 31 Федерального закона № 83-ФЗ предусмотрено, что автономные учреждения, созданные (в том числе путем изменения типа) до дня вступления в силу данного Федерального закона для выполнения работ, оказания услуг в целях осуществления предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий органов государственной власти, полномочий органов местного самоуправления в сферах, не предусмотренных частью 1 статьи 2 Федерального закона «Об автономных учреждениях», подлежат реорганизации или ликвидации в течение одного года со дня официального опубликования Федерального закона № 83-ФЗ.

Вторая реформа, реформа муниципальной и региональной систем здравоохранения.

Федеральным законом от 29 ноября 2010 года № 313-ФЗ «О внесении изменений  в отдельные законодательные  акты Российской Федерации в связи  с принятием Федерального закона «Об обязательном медицинском страховании  в Российской Федерации» предполагается передача с 1 января 2012 года полномочий по организации первичной медико-санитарной и скорой медицинской помощи из ведения  муниципальных образований в  ведение субъектов Российской Федерации, и закрепить полномочия по организации оказания всех видов медицинской помощи за субъектами Российской Федерации. По мнению Минздравсоцразвития, это позволит обеспечить преемственность видов медицинской помощи, наиболее эффективное использование сети медицинских учреждений. За органами муниципального самоуправления остаются полномочия по созданию условий для оказания медицинской помощи.

Соответствующие изменения  вносятся и в статью 50 Федерального закона № 131-ФЗ, что означает передачу учреждений здравоохранения из муниципальной  собственности в собственность  субъектов Российской Федерации.

Одновременно со сферой охраны здоровья существенные изменения претерпят общественные отношения, связанные с охраной общественного порядка на территории муниципалитетов.

В соответствии с Федеральным  законом № 131-ФЗ контрольный орган  муниципального образования является органом местного самоуправления, который образуется в целях контроля за исполнением местного бюджета, соблюдением установленного порядка подготовки и рассмотрения проекта местного бюджета, отчета о его исполнении, а также в целях контроля за соблюдением установленного порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности. Указанные полномочия законопроектом определены как полномочия контрольно-счетного органа муниципального образования, то есть данный орган по своим функциям рассматривается как аналог контрольного органа муниципального образования, создание которого предусмотрено Федеральным законом № 131-ФЗ. Однако при этом законопроект недостаточно четко определяет правовой статус контрольно-счетных органов муниципальных образований, поскольку в нем прямо не указывается, что они являются органами местного самоуправления, обладающими собственной компетенций.

Наряду с созданием  контрольно-финансовых органов активно  идет процесс расширения участия политических партий в формировании местной власти.

Еще одной новацией в части  организации власти на местном уровне станет возможность предусматривать уставами муниципальных районов, а также уставами поселений, являющихся административными центрами этих районов, возложение полномочий местной администрации поселения, являющегося административным центром муниципального района, на местную администрацию муниципального района. Соответствующие изменения внесены Федеральным законом от 29 ноября 2010 № 315-ФЗ внесены в часть 4 статьи 34 Федерального закона № 131-ФЗ.

Применение новых положений  Федерального закона № 131-ФЗ требует, чтобы  главы и поселения, и муниципального района исполняли полномочия председателей  представительных органов указанных  муниципальных образований. Если в  настоящее время они исполняют  полномочия глав администраций, то новые положения уставов, изменяющие их полномочия, могут быть реализованы только по окончании полномочий указанных должностных лиц местного самоуправления. 

Одним  из постоянных и кардинальных вопросов развития местного самоуправления является финансовое обеспечение муниципальных образований. Нельзя не отметить, что на сегодняшний день далеко не все финансовые проблемы муниципальных образований решены. В первую очередь не решена задача достижения соответствия между финансовыми потребностями муниципалитетов по решению вопросов местного значения и предоставленными им доходными источниками. О необходимости перераспределения доходных источников между уровнями публичной власти говорил в своем Послании 2010 года и Президент Российской Федерации.

В совокупности поступления  от местных налогов составляют только несколько процентов от всех доходов местных бюджетов (0,5% от налога на имущество физических лиц и 3,9% от земельного налога). Такой объем налоговых доходов по местным налогам не может обеспечить финансовую самостоятельность местных бюджетов.⁶

В то же время в настоящее  время остается высокая зависимость  местных бюджетов от межбюджетных трансфертов  из бюджетов других уровней. По данным Минфина России в бюджетах городских  округов аккумулируется 63,5% (457 млрд. рублей) налоговых доходов, в бюджетах муниципальных районов – 26,5% (190,7 млрд. рублей) и лишь 10,0% (72,1 млрд. рублей) – в бюджетах поселений.

Получается, что наибольшая доля налоговых доходов концентрируется  в настоящее время в бюджетах крупных промышленно развитых муниципальных  образований, которых всего несколько  сотен по России. А самая многочисленная категория муниципальных образований (городские и сельские поселения) имеет очень незначительный объем налоговых доходов. Эти данные свидетельствуют о заметной дифференциации социально-экономического развития муниципалитетов в зависимости от их типа, а также о низком экономическом потенциале и недостаточной налоговой базе большинства городских и сельских поселений.

Значительную долю в доходах  местных бюджетов составляют межбюджетные трансферты, что ограничивает финансовую самостоятельность муниципальных  образований и ставит их финансовое положение в зависимость от размеров «финансовых вливаний» из бюджетов вышестоящего уровня. Так, вообщем объеме собственных доходов местных бюджетов в 2010 году доля межбюджетных трансфертов составила 45,2%.

Для обеспечения финансовой самостоятельности муниципальных  образований принципиальное значение имеет не только наличие у муниципальных  образований собственных налоговых  доходов, но и их объем в общей  структуре доходов местных бюджетов. В связи с этим на современном  этапе требуется обеспечить увеличение собственных налоговых доходов  местных бюджетов, дальнейшее совершенствование  механизмов выравнивания бюджетной  обеспеченности муниципальных образований, а также повышение эффективности  управления государственными финансами  субъектов Российской Федерации  и муниципальными финансами. Поэтому  в ближайшие годы в целях решения  указанных задач потребуется  внесение изменений в бюджетное  и налоговое законодательство Российской Федерации.

Налоговые доходы местных  бюджетов, возможно, увеличить за счет поэтапной отмены, а точнее, монетизации федеральных льгот по местным налогам. Внесение таких изменений, отменяющих указанные льготы, приведет к увеличению размеров поступлений в местные бюджеты только по земельному налогу на 18,5 млрд. рублей. Следует отметить, что недвижимое имущество является наиболее стабильным объектом налогообложения и источником доходов местных бюджетов по сравнению с другими видами активов или доходами муниципальных образований. В связи с этим перспективным источником формирования доходов местных бюджетов является налог на недвижимость, который предполагается взимать на основе оценки рыночной стоимости недвижимого имущества. Введение данного налога позволит увеличить доходы местных бюджетов, а также перераспределить налоговую нагрузку по налогообложению недвижимости таким образом, чтобы собственники огромных квартир, дорогостоящих особняков и больших земельных участков платили обоснованные налоги.

Кроме того, необходимо, наконец, вопрос о закреплении за местными бюджетами поступлений от налога, взимаемого в связи с применением  упрощенной системы налогообложения. Следует отметить, что субъекты малого и среднего предпринимательства  в основном применяют упрощенную систему налогообложения, отчисления, от применения которой в настоящее время поступают в региональные бюджеты в размере 90%.

Передача указанных налоговых  доходов на уровень местного самоуправления позволила бы стимулировать органы местного самоуправления к развитию налогооблагаемой базы по указанному налогу, в том числе за счет применения ими различных механизмов поддержки  и развития субъектов малого и  среднего предпринимательства на соответствующих  территориях.

Таким образом, на основе анализа  указанных данных можно сделать  вывод о том, что в 2011 году в  большинстве муниципальных образований  местные бюджеты будут формироваться  в основном за счет финансовой помощи из бюджетов субъектов Российской Федерации  и их социально-экономическое положение  существенно не улучшится. 

Местное самоуправление должно являться не только первичным уровнем  власти, но и важнейшим элементом  гражданского общества, реальной школой гражданской активности, инструментом вовлечения граждан в решение вопросов жизнеобеспечения на уровне конкретных муниципальных образований. Именно развитие различных общественных структур, инициатив населения и есть путь вовлечения населения в самоуправленческий процесс, а через него – и в общеполитический демократический процесс в нашей стране.

Пути решения

Исходя из вышесказанного, по мнению Шаталова С.Д. следует искать и решение  вопросов минимальной обеспеченности местных бюджетов. Как один из возможных  способов их решения следует рассмотреть  принципы закрепления отдельных  налогов и сборов за местными уровнями. В целях упрощения налоговой  системы необходимо также при  этом реализовывать принцип «один  налог – один бюджет» в соответствии, с которым каждый налог должен целиком поступать в бюджет определенного уровня, а вопросы перераспределения доходов должны решаться с помощью трансфертов. Такой подход позволяет создать условия для резкой активизации налоговых усилий соответствующих властей на основе заинтересованности в увеличении базы налогообложения.

В частности, следует «переместить»  некоторые региональные налоги в  перечень местных. Учитывая мировой  опыт, а также большую долю налоговых  поступлений этим налогом должен быть налог на доходы физических лиц. При этом необходимо, чтобы этот налог платился по месту жительства граждан, то есть по месту получения  ими бюджетных услуг. Все проблемы взаимоотношения муниципалитетов, когда гражданин работает на территории одного муниципалитета, а живет на территории другого, тоже будут решены.