Понятие, структура и принципы местного самоуправления

     Система местных органов самоуправления всегда тесно связана с административно-территориальным  делением государства. Оно не может  противопоставляться центральной  власти, суверенитет которой распространяется на всю территорию государства.

     Главная цель создания системы местного самоуправления - улучшение качества жизни местного сообщества и увеличение его вклада в развитие всей страны. Повышение  эффективности функционирования всех предприятий и объектов - основа увеличения бюджетных и внебюджетных доходов местного сообщества.

     Местное самоуправление нацелено на решение  вопросов местного значения. Отдельные  местности имеют свои особенные  нужды, которые лучше всего удовлетворяются  местным самоуправлением. Однако это  не означает, что органы территориального самоуправления могут игнорировать задачи, имеющие обще региональное или федеральное значение, но их решение следует осуществлять только в соответствии с законом и  при обязательной передаче органам  местного самоуправления необходимых  материальных и финансовых ресурсов. Местные интересы находятся в  тесной связи с общими. Самоуправление должно согласовываться с деятельностью центральных органов. Одна из основных целей местного самоуправления - это развитие местных сообществ - путь в будущее России. объединение людей, превращение их в общность с близкими для каждого целями.

        Целью создания местного самоуправления  послужил уход от централизации  власти в государстве. Если  в государстве такая централизация  доведена до максимума, то убивается  всякое творчество на местах  и в конце концов власть сводиться к творчеству главы государства, что является прямым путем к тоталитаризму. Создание еще одного не подчиненного государственной власти уровня управления, в котором участвуют граждане, как раз развивает творчество населения в области управления.

     Исходя  из цели существования местного самоуправления можно сформулировать задачи этого социального института:

     1. Преодоление апатии населения  к участию в решении проблем  местного уровня.

     2. Обеспечение гарантий участия  в местном самоуправлении для  желающих.

     3. Осуществление взаимодействия с  другими сообществами.

     Развитие  местного самоуправления в городах  России не только важная, но и очень  сложная задача. Ее решение возможно только при наличии прочного научного фундамента. Сегодня, к сожалению, уровень  научного обеспечения местного самоуправления очень низкий.

     Несмотря  на существенные различия, имеющиеся  в самоуправлении различных типов  и видов городов, есть много общих  проблем, которые необходимо решать на единой научной базе.

          Сейчас можно с уверенностью  сказать, что в основных чертах  этот институт народовластия  у нас создан. На федеральном  уровне и практически во всех  субъектах Федерации имеется  законодательная база, устанавливающая  статус и правовой режим самоуправления. Определены территории местных  сообществ, уточнена система муниципальных  образований. Фактически завершено  структурирование органов местного  самоуправления.

          В заключение данного пункта  необходимо отметить, что отсутствие  четко сформулированного понятия  местного самоуправления, единого  для всех этапов его развития  в России, — причина отдельных,  в том числе концептуальных  противоречий, которые могут возникать  при использовании исторического  подхода в отношении местного  самоуправления. 
 
 
 
 

     2.Структура  органов местного самоуправления 

     Федеральный закон от 6 октября 2003 г. «Об общих  принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"⁷ использует понятие "структура органов местного самоуправления". Согласно ст.34 структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), являющиеся обязательными, а также контрольный орган муниципального образования , органы местного самоуправления , предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

     Для Российской Федерации наличие выборных органов местного самоуправления муниципальных  образований является обязательным. По действующему федеральному законодательству образование органов местного самоуправления, назначение должностных лиц местного самоуправления органами государственной  власти и государственными должностными лицами не допускаются. Другими словами  органы государственной власти и  государственные должностные лица не могут осуществлять местное самоуправление.

     В соответствии с законами субъектов  Российской Федерации, с учетом национальных, исторических и иных местных традиций наименование органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, порядок формирования органов местного самоуправления, компетенция, сроки  полномочий, подотчетность, вопросы  организации и деятельности органов  местного самоуправления и должностных  лиц местного самоуправления определяются уставами муниципальных образований. Также в уставах указаны основания и виды ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления. В уставе должна содержаться информация о порядке отзыва, выражения недоверия населением или досрочного прекращения полномочий выборных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления, об условиях и порядке организации муниципальной службы.

     Выборные  и иные органы местного самоуправления являются юридическими лицами в соответствии с уставом муниципального образования. Также в соответствии с п. 1 статьи 131 Конституции Российской Федерации  структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно. По уставам муниципальных образований  органы местного самоуправления наделяются полномочиями по решению вопросов местного значения. Органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления по вопросам своего ведения могут издавать правовые акты, при этом наименование и виды правовых актов органов местного самоуправления, выборных и других должностных лиц местного самоуправления, полномочия по изданию указанных актов, порядок их принятия и вступления в силу определяются уставом муниципального образования в соответствии с законами субъектов Российской Федерации.

     Процедура принятия устава муниципального образования  может быть разнообразной в зависимости  от действующей нормативной базы. Устав может приниматься:

     — на местном референдуме;

     — представительным органом местного самоуправления;

     — основные вопросы, которые должны быть отражены в уставе, выносятся на референдум, а по его итогам представительный орган местного самоуправления разрабатывает  и принимает устав.

     В общем виде по выполняемым функциям (представление интересов населения  и их воплощение в жизнь) органы муниципального управления обычно подразделяются на исполнительные и представительные.

     Представительный  орган играет особую роль в системе  местного самоуправления, в соответствии с федеральным законодательством  он наделяется полномочиями по решению  ряда вопросов, которые не могут  передаваться исполнительным органам  власти. К исключительному ведению  представительных органов местного самоуправления относится:

     1) принятие общеобязательных правил  по предметам ведения муниципального  образования, предусмотренных уставом  муниципального образования;

     2) утверждение местного бюджета  и отчета о его исполнении;

     3) принятие планов и программ  развития муниципального образования,  утверждение отчетов об их  исполнении;

     4) установление местных налогов  и сборов;

     5) установление порядка управления  и распоряжения муници­пальной собственностью;

     6) контроль за деятельностью органов  местного самоуправле­ния и должностных лиц местного самоуправления, предусмотрен­ных уставами муниципальных образований.

     Обычно  представительный орган местного самоуправления состоит из депутатов, избираемых на основе всеобщих равных и прямых выборов. Численный состав представительного  органа местного самоуправления определяется уставом муниципального образования. В отдельных поселениях уставом  муниципального образования в соответствии с законами субъектов Российской Федерации может быть предусмотрена  возможность осуществления полномочий представительных органов местного самоуправления собраниями граждан.

     Решения представительного органа местного самоуправления принимаются в коллегиальном  порядке, однако разнообразие вопросов, решаемых данным органом, обычно создает  необходимость выделения в его  составе специализированных структурных  подразделений. Среди получивших наибольшее распространение структурных единиц представительного органа следует отметить комитеты и комиссии по определенным направлениям деятельности, группы (фракции) депутатов, сформированные по территориальному или партийному признаку.

     Комитеты  формируются для работы по долгосрочным направлениям деятельности представительного  органа местного самоуправления и имеют  постоянный административный аппарат  (в качестве примера можно привести бюджетный и налоговый комитеты). Комиссии обычно формируются на временной  основе для решения определенных вопросов (например, для подготовки законопроекта, выработки стратегии, проведения согласительных процедур). Постоянный штат служащих в комиссиях  не создается. Когда комиссия выполняет  все поставленные перед ней задачи, ее расформировывают.

     Территориальные группы образовываются  для согласованного выражения интересов населения  отдельных территорий внутри муниципального образования. Фракции представляют интересы политических объединений, от которых были избраны соответствующие  депутаты.

     Самые важные постановления, по закону отнесенные к исключительной компетенции представительного  органа местного самоуправления должны приниматься только общим решением. Это делается для того, чтобы избежать возможности предвзятого отношения  или личной заинтересованности лица, принимающего решения. Вместе с тем, вопросы оперативного управления муниципальным  хозяйством более эффективно решаются на основе руководства одного лица или небольшой группы лиц, при  котором конкретные сферы деятельности управляются специалистами в  соответствующих областях, несущими персональную ответственность за результаты своей деятельности. Такое оперативное  управление часто необходимо не только исполнительным органам власти, но и представительным. Депутатским  комитетам, комиссиям, группам, фракциям может передаваться право самостоятельного решения определенного круга  вопросов, не относящихся к исключительной компетенции представительного  органа. Подобный подход позволяет  организовать работу более оперативно и эффективно, так как позволяет депутатам специализироваться на тех вопросах, которыми они владеют лучше всего. Местным самоуправлением могут использоваться такие модели местного самоуправления, в которых создается не один представительный орган, а система представительных органов с заранее определенными полномочиями для каждого: бюджетные органы, налоговые органы, контрольные органы и др.

     Исполнительный  орган имеет более сложную  организацию, в которой требуется  четко установить место и функции  каждой его составляющей. Орган и  структурное подразделение при  этом различаются в зависимости  от наличия права принятия самостоятельных  юридически значимых решений по вопросам, относящимся к компетенции местного самоуправления.

     Местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования) наделяется уставом муниципального образования полномочиями по решению  вопросов местного значения и полномочиями для осуществления отдельных  государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ.

     Местные администрации  во многих случаях  не могут рассматриваться как  органы местного самоуправления, так  как решения принимаются не самой  администрацией, а определенным должностным  лицом (главой муниципального образования, городским управляющим, мэром и  т.п.), который и осуществляет функции  местной исполнительной власти. Администрация  же при этом — аппарат управления, обеспечивающий исполнение полномочий высшего должностного лица. Только в том случае, когда администрация  принимает решения в коллегиальном  порядке (например, ранее существовавшие исполнительные комитеты), есть основания  отнести ее к исполнительным органам  местного самоуправления.

       Местная администрация неоднородна  по своему  составу. В структуру  местной администрации входят  аппаратные подразделения, занимающиеся  делопроизводством, также органы  с правом принятия решений  по установленному кругу вопросов. В некоторых случаях эти органы наделяются правами юридического лица. Поэтому, определяя место администрации в системе органов местного самоуправления, в частности, в структуре исполнительных органов, нельзя  сравнивать администрацию с исполнительным органом местного самоуправления, а необходимо каждый раз анализировать ее функции, полномочия и внутреннюю структуру. Даже при более или менее явном разделении органов местного самоуправления на представительные и исполнительные практически невозможно  выделить органы, ведающие только определенными вопросами местного значения или исполняющие только отдельные государственные полномочия; органы полностью самостоятельные в принятии каких-либо решений или только обеспечивающие деятельность других органов и должностных лиц. Хотя, конечно, могут создаваться и специальные органы для решения узкого круга вопросов, представляющих интерес для различных субъектов. Например, может создаваться комиссия по вопросам безопасности, в которую могут входить представители местной администрации, представительного органа местного самоуправления, органов правопорядка. Комиссия может наделяться правом принятия решений и иметь собственную исполнительную структуру; подобные комиссии могут создаваться по многим направлениям деятельности местного самоуправления.