Понятие контроля за органами и должностными лицами местного самоуправления

Для обращения в суд с жалобой устанавливаются следующие сроки:

- три месяца со дня, когда гражданину стало известно о нарушении его права;

- один месяц со дня получения гражданином письменного уведомления об отказе вышестоящего органа, объединения, должностного лица в удовлетворении жалобы или со дня истечения месячного срока после подачи жалобы, если гражданином не был получен на нее письменный ответ.

Судебные издержки, связанные с рассмотрением жалобы, могут быть возложены судом на гражданина, если суд вынесет решение об отказе в удовлетворении жалобы, либо на государственный орган, орган местного самоуправления, учреждение, предприятие или объединение, общественное объединение или должностное лицо, служащего, если установит, что их действия (решения) были незаконными. Судебные издержки возлагаются на государственный орган, орган местного самоуправления, учреждение, предприятие или объединение, общественное объединение или должностное лицо, государственного служащего также в случае признания судом их действий (решений) законными, если поданная гражданином вышестоящему в порядке подчиненности органу, объединению, должностному лицу жалоба была оставлена без ответа, либо ответ дан с нарушением срока, установленного данным Законом. Кроме судебного обжалования существует и административный порядок обжалования правовых актов, нарушающих права и законные интересы граждан и организаций. Следует учитывать, что как обжалование, так и опротестование актов органов местного самоуправления не влекут за собой признания их недействительными. Жалоба и протест могут быть удовлетворены, что лишает соответствующий акт юридической силы. Но они могут быть оставлены и без удовлетворения.

В обоих Федеральных законах "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (N 154-ФЗ и 131-ФЗ) есть статьи, посвященные рассмотрению обращений в органы местного самоуправления. В 65 субъектах РФ есть законы субъектов РФ об обращениях граждан. Например, ООО "Техноком-Дельта" обратилось в Арбитражный суд Свердловской области с заявлением о признании незаконным бездействия администрации г. Екатеринбурга, выразившегося в непринятии решения (нерассмотрении письма ООО "Техноком-Дельта" от 20 апреля 2004 г.) по узаконению реконструированных помещений цеха 57 под офисные помещения по адресу: г. Екатеринбург, ул. Первой Пятилетки, в связи с чем организация не может отнести потраченные средства на реконструкцию на затраты в соответствии с Налоговым кодексом Российской Федерации. В Постановлении Федерального арбитражного суда Уральского округа от 30 ноября 2004 г. по делу № Ф09-3951/04-ГК было отмечено, что согласно ч. 2 ст. 26 Федерального закона от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления обязаны дать ответ по существу обращений граждан в течение одного месяца. Бездействие администрации г. Екатеринбурга, выразившееся в непринятии решения по рассмотрению обращения ООО "Техноком-Дельта", было признано незаконным; Суд обязал администрацию г. Екатеринбурга устранить допущенное нарушение прав и законных интересов ООО "Техноком-Дельта" в срок до 25 декабря 2004 г.

В настоящее время особенности рассмотрения обращений регулируются Федеральным законом "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации". В соответствии с названным Законом граждане имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в органы местного самоуправления и к должностным лицам. Причем в Законе отмечается, что правом на обращение обладают не только граждане РФ, но и иностранные граждане, а также лица без гражданства.

Обращение, поступившее в орган местного самоуправления или должностному лицу в соответствии с их компетенцией, подлежит обязательному рассмотрению. Орган местного самоуправления или должностное лицо:

1) обеспечивает объективное, всестороннее и своевременное рассмотрение обращения, в случае необходимости - с участием гражданина, направившего обращение;

2) запрашивает необходимые для рассмотрения обращения документы и материалы в других государственных органах, органах местного самоуправления и у иных должностных лиц, за исключением судов, органов дознания и органов предварительного следствия;

3) принимает меры, направленные на восстановление или защиту нарушенных прав, свобод и законных интересов гражданина;

4) дает письменный ответ по существу поставленных в обращении вопросов, за исключением случаев, указанных в ст. 11 Федерального закона (анонимное обращение, обжалование судебного решения, невозможность прочтения текста обращения, многократность обращения по одному и тому же вопросу без приведения новых доводов, необходимость затрагивать государственную или иную охраняемую законом тайну);

5) уведомляет гражданина о направлении его обращения на рассмотрение в другой государственный орган, орган местного самоуправления или иному должностному лицу в соответствии с их компетенцией. В случае если причины, по которым ответ по существу поставленных в обращении вопросов не мог быть дан, в последующем были устранены, гражданин вправе вновь направить обращение в соответствующий государственный орган, орган местного самоуправления или соответствующему должностному лицу.

Письменное обращение, поступившее в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу в соответствии с их компетенцией, рассматривается в течение 30 дней со дня регистрации письменного обращения. В исключительных случаях руководитель органа местного самоуправления, должностное лицо либо уполномоченное на то лицо вправе продлить срок рассмотрения обращения не более чем на 30 дней, уведомив о продлении срока его рассмотрения гражданина, направившего обращение. Государственные органы, органы местного самоуправления и должностные лица осуществляют в пределах своей компетенции контроль за соблюдением порядка рассмотрения обращений, анализируют содержание поступающих обращений, принимают меры по своевременному выявлению и устранению причин нарушения прав, свобод и законных интересов граждан. Лица, виновные в нарушении Закона, несут ответственность, предусмотренную законодательством Российской Федерации.

Гражданин имеет право на возмещение убытков и компенсацию морального вреда, причиненных незаконным действием (бездействием) государственного органа, органа местного самоуправления или должностного лица при рассмотрении обращения, по решению суда. В случае если гражданин указал в обращении заведомо ложные сведения, расходы, понесенные в связи с рассмотрением обращения государственным органом, органом местного самоуправления или должностным лицом, могут быть взысканы с данного гражданина по решению суда.

2.3 Прокурорский надзор

В соответствии с ч. 1 ст. 77 Федерального закона № 131-ФЗ органы прокуратуры Российской Федерации и другие уполномоченные Федеральным законом органы осуществляют надзор за исполнением органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, конституций (уставов), законов субъектов Российской Федерации, уставов муниципальных образований, муниципальных правовых актов.

Наиболее характерными нарушениями, выявленными в уставах и правовых актах органов местного самоуправления, явились следующие:

1. Превышение органами местного самоуправления предоставленных законом полномочий. Например, введение на территории конкретных муниципальных образований налогов и сборов, государственной пошлины, не предусмотренных законодательством.

2. Неправомерное перераспределение полномочий между органами и должностными лицами местного самоуправления. Так, повсеместно правовые акты, содержащие общеобязательные правила, вместо представительных органов местного самоуправления единолично принимались главами муниципальных образований. Судами Республики удовлетворялись заявления прокуроров о признании недействительными решений глав муниципальных образований об утверждении тарифов на жилищно-коммунальные услуги.

3. Нарушение бюджетного законодательства. По протестам прокурора отменялись акты глав муниципальных образований по предоставлению муниципальных гарантий организациям за счет местных бюджетов по договорам поставки сельхозпродукции. Данные решения ими принимались без учета размера муниципального долга.

4. Нарушение административного законодательства. Сельскими советами неправомерно создавались административные комиссии для рассмотрения материалов об административных правонарушениях. Правовыми актами глав муниципальных образований вводилась административная ответственность за проезд по улицам и т.д.

По данным органов прокуратуры Амурской области, в 2005 г. оспорено 1356 нормативных правовых актов, принятых органами местного самоуправления с нарушениями федерального и регионального законодательства. Наибольшее количество незаконных правовых актов выявлено в сферах земельных правоотношений, жилищно-коммунального хозяйства, по вопросам собственности, налогового и бюджетного законодательства, законодательства о выборах и местном самоуправлении. На незаконные правовые акты прокурорами принесено 860 протестов, внесено 312 представлений и направлено в суд 184 заявления. Анализ статистических данных показал, что в 2005 г. выявлено почти в 3 раза больше незаконных правовых актов, чем в 2004 г. (около 500). Рост количества выявленных незаконных правовых актов произошел из-за существенного изменения законодательства о местном самоуправлении и неспособности органов местного самоуправления быстро отреагировать на это изменение. В соответствии со статьей 1 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" органы прокуратуры РФ осуществляют общий надзор за законностью. Общий надзор означает:

- надзор за исполнением законов органами местного самоуправления, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов;

- надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина органами местного самоуправления. В названном Законе предусматривается, что прокурор или его заместитель в случае установления факта нарушения Закона органами и должностными лицами:

- опротестовывает противоречащие Закону правовые акты, обращается в суд или арбитражный суд с требованием о признании таких актов недействительными;

- вносит представление об устранении нарушений Закона.

В этом случае должностные лица или органы местного самоуправления обязаны приступить к выполнению требований прокурора или его заместителя о проведении проверок и ревизий незамедлительно.

В соответствии со ст. 23 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" прокурор или его заместитель приносит протест на противоречащий Закону правовой акт в орган или должностному лицу, которые издали этот акт, либо в вышестоящий орган или вышестоящему должностному лицу, либо обращается в суд в порядке, предусмотренном процессуальным законодательством Российской Федерации. Протест подлежит обязательному рассмотрению не позднее чем в десятидневный срок с момента его поступления, а в случае принесения протеста на решение представительного (законодательного) органа субъекта Российской Федерации или органа местного самоуправления - на ближайшем заседании. При исключительных обстоятельствах, требующих немедленного устранения нарушения Закона, прокурор вправе установить сокращенный срок рассмотрения протеста. О результатах рассмотрения протеста незамедлительно сообщается прокурору в письменной форме. При рассмотрении протеста коллегиальным органом о дне заседания сообщается прокурору, принесшему протест. Протест до его рассмотрения может быть отозван принесшим его лицом. Эта форма прокурорского реагирования используется весьма активно. Так, только за период с 2000 по 2004 г. на территории РФ органами местного самоуправления принято 163 тысячи незаконных правовых актов, опротестованных прокурорами.

На основании ч. 1 ст. 24 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" представление об устранении нарушений Закона вносится прокурором или его заместителем в орган или должностному лицу, которые полномочны устранить допущенные нарушения, и подлежит безотлагательному рассмотрению. В течение месяца со дня внесения представления должны быть приняты конкретные меры по устранению допущенных нарушений Закона, их причин и условий, им способствующих; о результатах принятых мер должно быть сообщено прокурору в письменной форме. При рассмотрении представления коллегиальным органом прокурору сообщается о дне заседания.

В соответствии со ст. 25.1 названного Закона в целях предупреждения правонарушений и при наличии сведений о готовящихся противоправных деяниях прокурор или его заместитель направляет в письменной форме должностным лицам, а при наличии сведений о готовящихся противоправных деяниях, содержащих признаки экстремистской деятельности, руководителям общественных (религиозных) объединений и иным лицам предостережение о недопустимости нарушения закона. В случае неисполнения требований, изложенных в указанном предостережении, должностное лицо, которому оно было объявлено, может быть привлечено к ответственности в установленном законом порядке.

В соответствии с п. 4 ст. 27 Федерального закона "О прокуратуре РФ" на органы прокуратуры возлагается обязанность по защите нарушенных прав и законодательно охраняемых интересов граждан в форме обращения в суд с заявлением. В результате обобщения практики рассмотрения судами Ростовской области гражданских дел по заявлениям прокуроров о признании недействительными правовых актов органов местного самоуправления за 2000 - 2001 гг. установлено, что из 59 дел с вынесением решения рассмотрено 42 дела, по 30 из них требования прокурора удовлетворены. При этом по 17 делам признаны недействительными нормативно-правовые акты, а по 13 делам - индивидуальные правовые акты органов местного самоуправления. В большинстве случаев прокуроры обращались в суд с заявлениями о признании недействительными (противоречащими закону) нормативных правовых актов различного характера, в том числе актов глав муниципальных образований, об установлении обязательных платежей, не предусмотренных налоговым законодательством, актов по вопросам социального обеспечения, предоставления льгот, расходования бюджетных средств, различным аспектам административно-правовых отношений. В большинстве случаев оспоренные прокурорами нормативные акты признаны недействительными вследствие превышения органами местного самоуправления своей компетенции, определенной Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", и в связи с противоречием нормам федерального отраслевого законодательства (Налоговый кодекс РФ, Бюджетный кодекс РФ, Федеральный закон "О ветеранах").

В соответствии со ст. 45 ГПК РФ прокурор вправе обратиться в суд с заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований. Заявление в защиту прав, свобод и законных интересов гражданина может быть подано прокурором только в случае, если гражданин по состоянию здоровья, возрасту, недееспособности и другим уважительным причинам не может сам обратиться в суд. Прокурор, подавший заявление, пользуется всеми процессуальными правами и несет все процессуальные обязанности истца, за исключением права на заключение мирового соглашения и обязанности по уплате судебных расходов.