Понятие контроля за органами и должностными лицами местного самоуправления

2.4 Государственная регистрация уставов муниципальных образований

Федеральным законом № 131-ФЗ определено, что устав муниципального образования (акт, обладающий высшей юридической силой в системе нормативных правовых актов муниципального образования) вступает в силу после его государственной регистрации. Государственная регистрация в данном случае является элементом государственного контроля.

Устав муниципального образования подлежит государственной регистрации в органах юстиции в порядке, установленном федеральным законом. Государственная регистрация устава муниципального образования необходима для включения муниципального образования в единый федеральный реестр муниципальных образований, для приобретения соответствующими органами местного самоуправления прав юридических лиц. Основаниями для отказа в государственной регистрации устава муниципального образования могут быть:

1) противоречие устава Конституции РФ, федеральным законам, принимаемым в соответствии с ними конституциям (уставам) и законам субъектов Российской Федерации;

2) нарушение установленного федеральным законом порядка принятия устава.

Органы местного самоуправления представляют для информации в органы государственной власти субъекта Российской Федерации муниципальные правовые акты - уставы муниципальных образований, собственные акты и акты собраний (сходов) и конференций местных жителей, решения, принятые на местном референдуме, муниципальные договоры (соглашения), а также иные муниципальные акты и договоры (соглашения) в случае, если это предусмотрено законодательством, либо по запросу.

В соответствии с Федеральным законом "О государственной регистрации уставов муниципальных образований" государственную регистрацию уставов муниципальных образований осуществляют территориальные органы уполномоченного федерального органа исполнительной власти в сфере регистрации уставов муниципальных образований, которые:

1) проверяют соответствие устава муниципального образования Конституции Российской Федерации, федеральным законам, конституции (уставу) субъекта Российской Федерации, законам субъекта Российской Федерации;

2) проверяют соблюдение установленного в соответствии с федеральным законом порядка принятия устава муниципального образования;

3) присваивают уставу муниципального образования государственный регистрационный номер;

4) выдают свидетельство о государственной регистрации устава муниципального образования;

5) включают сведения об уставе муниципального образования в государственный реестр уставов муниципальных образований субъекта Российской Федерации.

Устав муниципального образования направляется главой муниципального образования в регистрирующий орган в течение 15 дней со дня его принятия. Кроме устава муниципального образования необходимо представлять: 1) решение представительного органа муниципального образования либо решение схода граждан о принятии устава муниципального образования, а также протокол заседания представительного органа муниципального образования либо протокол схода граждан, на котором был принят устав муниципального образования; 2) сведения об источниках и о датах официального опубликования (обнародования) проекта устава муниципального образования и о результатах публичных слушаний по проекту устава муниципального образования.

Решение о государственной регистрации устава муниципального образования принимается в тридцатидневный срок со дня его представления для государственной регистрации. Датой государственной регистрации устава муниципального образования считается день внесения сведений о нем в государственный реестр уставов муниципальных образований субъекта Российской Федерации. В случае если в результате проверки сделан вывод о противоречии устава муниципального образования Конституции РФ, федеральным законам, конституции (уставу) субъекта РФ, законам субъекта РФ, о нарушении установленного в соответствии с федеральным законом порядка принятия устава муниципального образования, регистрирующий орган принимает мотивированное решение об отказе в государственной регистрации. Решение об отказе в государственной регистрации устава муниципального образования в пятидневный срок со дня его принятия направляется главе муниципального образования.

Принятие регистрирующим органом решения об отказе в государственной регистрации устава муниципального образования не является препятствием для повторного представления устава для государственной регистрации после устранения нарушений, указанных в решении.

2.5 Судебный контроль

Наведение порядка в стране предусматривает соблюдение законов не только гражданами, но и органами местного самоуправления, неотвратимость ответственности за их нарушение. Такая ответственность и механизм ее реализации предусмотрены ст. 49 Федерального закона от 28 августа 1995 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (в редакции Федерального закона от 4 августа 2000 г.). Эта статья не покушается на самостоятельность местного самоуправления в пределах его полномочий, установленных законами, а направлена на создание надежного механизма обеспечения верховенства на всей территории Российской Федерации Конституции РФ и федеральных законов.

Подобный подход не предусматривает подчиненности органов местного самоуправления органам государственной власти. Но в то же время он позволяет последним реагировать на нарушения законности со стороны органов местного самоуправления и глав муниципальных образований и принимать соответствующие меры, предусмотренные законом. Установлены государственный надзор и контроль за соблюдением законодательства этими органами и главами.

Статья 49 Федерального закона от 28 августа 1995 г. устанавливает усложненный порядок инициирования и решения вопроса об ответственности представительного органа местного самоуправления и главы местного самоуправления перед государством.

В соответствии с ней представительный орган местного самоуправления, глава муниципального образования, принявший (издавший) нормативный правовой акт, который признан судом противоречащим Конституции РФ, федеральному конституционному закону, федеральному закону, конституции, уставу, закону субъекта Федерации, уставу муниципального образования, обязаны в установленный решением суда срок отменить данный нормативный правовой акт или отдельные его положения, а также опубликовать информацию о решении суда в течение 10 дней со дня вступления его в силу.

Информирование о решении суда ставит целью сделать достоянием гласности тот факт, что определенные правовые акты или отдельные их положения признаны противоречащими действующему законодательству и должны быть отменены. Это позволит жителям дать оценку деятельности представительного органа местного самоуправления или главы муниципального образования, допускающих нарушение законодательства. Подобная информация является, кроме того, тревожным сигналом о недостатках в деятельности подразделений муниципальной службы, которые допустили существенные недоработки при подготовке нормативного правового акта.

На практике могут быть случаи, когда решение суда в силу различных обстоятельств не выполняется, представительный орган местного самоуправления либо глава муниципального образования не отменяют нормативный правовой акт или отдельные его положения, о которых идет речь, и которые повлекли признанные судом нарушение (умаление) прав и свобод человека и гражданина или наступление иного вреда. В таких случаях представительный орган местного самоуправления может быть распущен, полномочия главы муниципального образования могут быть досрочно прекращены путем отрешения его от должности.

Данное положение закона не подлежит ни узкому, ни расширительному толкованию. Если не был отменен нормативный правовой акт либо отдельное его положение, которые не повлекли нарушения (умаления) прав и свобод человека и гражданина или наступления иного вреда, то в этом случае представительный орган местного самоуправления не может быть распущен, а полномочия главы муниципального образования не могут быть досрочно прекращены путем отрешения его от должности.

Статьей 49 Федерального закона от 28 августа 1995 г. предусматривается определенное реагирование со стороны законодательного (представительного) органа государственной власти, высшего должностного лица субъекта Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Федерации), когда представительный орган местного самоуправления, глава муниципального образования не отменили нормативный правовой акт или отдельные его положения в соответствии с решением суда, вступившим в силу. В этом случае законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Федерации по собственной инициативе или после обращения высшего должностного лица субъекта Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Федерации) письменно предупреждает представительный орган местного самоуправления, а высшее должностное лицо субъекта Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) письменно предупреждает главу муниципального образования о возможности принятия мер в соответствии с федеральным законом. Если они в течение месяца со дня вынесения (объявления) письменного предупреждения не приняли мер по исполнению решения суда, то представительный орган местного самоуправления может быть распущен, а глава муниципального образования отрешен от должности не позднее шести месяцев со дня вступления в силу соответствующего решения суда. По истечении же этого срока такие действия не могут быть осуществлены. Установлен дифференцированный подход к роспуску представительного органа местного самоуправления и отрешению от должности главы муниципального образования.

Представительный орган местного самоуправления в установленном федеральным законом порядке распускается законом субъекта Федерации либо федеральным законом, а глава муниципального образования отрешается от должности указом (постановлением) высшего должностного лица субъекта Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Федерации), за исключением глав муниципальных образований - столиц и административных центров субъектов Федерации, либо указом Президента РФ.

Такая процедура, на мой взгляд, является обоснованной и установлена законодателем в силу ряда причин.

Во-первых, роспуск представительного органа местного самоуправления является серьезным политическим шагом, крайней мерой, затрагивающей интересы населения, политических партий и хозяйствующих субъектов. Ведь выборный орган местного самоуправления представляет интересы населения и принимает от его имени решения, действующие на территории муниципального образования.

Во-вторых, решение данного вопроса сопровождается назначением новых выборов, что связано с финансовыми и материальными затратами; при этом население ставится перед фактом, что ранее избранные депутаты не оправдали оказанного им доверия, их деятельность не соответствует требованиям законодательства, в связи с чем уполномоченный государственный орган вынужден пойти на принятие такого решения.

В-третьих, законодательный (представительный) орган субъекта Федерации как коллективный орган, представляющий интересы всего населения, может в большей степени проявить объективность при разрешении данного вопроса и всесторонне подойти к его рассмотрению, а личные отношения либо предвзятость со стороны исполнительных органов власти не будет приниматься во внимание.

Главы муниципальных образований столиц и административных центров субъектов Федерации нередко выступают в качестве оппонентов по отношению к губернаторам, проявляют порой, с точки зрения последних, чрезмерную самостоятельность, не всегда выполняют требования "высокого начальства".

К тому же эти главы муниципальных образований, как показывает практика, нередко претендуют и на губернаторское кресло. Поэтому взаимоотношения данной категории глав муниципальных образований с губернаторами не всегда бывают безоблачными, что в ряде случаев может привести (и приводит) к сведению личных счетов. Чтобы избежать подобных ситуаций, Законом предусмотрено отрешение от должности глав муниципальных образований - столиц и административных центров субъектов Федерации - только указом Президента РФ.

Пунктом 4 ст. 49 Федерального закона от 28 августа 1995 г. предусмотрено, что Президент РФ в соответствии с п. 3 данной статьи вправе внести в Государственную Думу проект федерального закона о роспуске представительного органа местного самоуправления в том случае, если в течение трех месяцев со дня вступления в силу решения суда этим органом не отменены нормативный правовой акт или отдельные его положения, а законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Федерации не приняты предусмотренные законом меры.

Если в течение трех месяцев со дня вступления в силу решения суда главой муниципального образования не отменены нормативный правовой акт или отдельные его положения, а высшим должностным лицом субъекта Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Федерации) не приняты соответствующие меры, то Президент РФ вправе отрешить главу муниципального образования от должности, издав соответствующий указ.

Подобные действия являются вынужденной мерой, на которую идут органы государственной власти, чтобы обеспечить соблюдение Конституции РФ, законов, сохранить единое правовое пространство, исключить возможный произвол, нарушение прав и свобод человека и гражданина. Конечно, такой механизм ответственности следует признать довольно сложным, но вряд ли в настоящее время нужно его упрощать.