Нормативное регулирование порядка формирования и управления муниципальной собственностью

И в части 3 статьи 215 Гражданского кодекса РФ средства местного бюджета и иное муниципальное имущество, не закрепленное за муниципальными предприятиями и учреждениями, составляют муниципальную казну соответствующего городского, сельского поселения или другого муниципального образования.

Далее по гражданскому законодательству, статья 128 Гражданского Кодекса РФ к объектам гражданских прав относятся вещи, включая деньги и ценные бумаги, иное имущество, в том числе имущественные права; работы и услуги; охраняемые результаты интеллектуальной деятельности и приравненные к ним средства индивидуализации (интеллектуальная собственность); нематериальные блага.

 Таким образом,  анализ законодательства позволяет  прийти к выводу о том, что  денежные средства (средства местных  бюджетов) законодатель приравнивает  к имуществу (муниципальному имуществу). Следовательно, муниципальную собственность составляет движимое и недвижимое имущество, а также средства местных бюджетов, имущественные права, принадлежащие на праве собственности муниципальным образованиям.

1.2. Состав муниципальной  собственности по федеральному  законодательству.

Для более глубокого понимания природы муниципальной собственности необходимо проанализировать юридическую составляющую содержания понятия «муниципальная собственность». С этой целью рассмотрим основные нормативные правовые акты Российской Федерации, которые составляют основу правового регулирования отношений муниципальной собственности в нашей стране.

К таким нормативным  правовым актам следует отнести, в первую очередь, следующие:

• Конституция Российской Федерации;
• Гражданский Кодекс Российской Федерации;
• Бюджетный Кодекс Российской Федерации;
• Налоговый Кодекс Российской Федерации (часть первая, вторая)¹²;
• Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»;
• Федеральный закон от 21.12.2001 № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества» ¹³;
• Федеральный закон от 22.07.2008 № 159-ФЗ «Об особенностях отчуждения недвижимого имущества, находящегося в государственной собственности субъектов Российской Федерации или в муниципальной собственности и арендуемого субъектами малого и среднего предпринимательства, и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»¹⁴.

Основной закон Российской Федерации наряду с другими наиболее важными сферами жизни общества и государства регулирует также отношения муниципальной собственности. В частности, пункт 1 статьи 130 Конституции Российской Федерации гласит: местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью. Примечательно, что данным пунктом одновременно упоминается самостоятельное решение вопросов местного значения и право местного самоуправления самостоятельно осуществлять права собственника в отношении муниципальной собственности. Очевидно, что авторы Конституции неспроста увязывают данные вопросы, показывая тем самым, что местное самоуправление наделяется правом самостоятельно управлять муниципальной собственностью (п. 1 ст. 132 Конституции РФ) для обеспечения самостоятельности в осуществлении местного самоуправления в целом.

Одним из основополагающих источников, регулирующих право муниципальной собственности, является Гражданский Кодекс РФ. В пункте 1 статьи 215 даётся определение муниципальной собственности – имущество, принадлежащее на праве собственности городским и сельским поселениям, а также другим муниципальным образованиям. В соответствии с Гражданским Кодексом РФ, от имени муниципальных образований своими действиями приобретать и осуществлять права и обязанности участника гражданских правоотношений, в том числе права собственника могут органы местного самоуправления в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов (п.2 ст. 125 ГК РФ).¹⁵ Кодекс, кроме того, устанавливает закрепление муниципального имущества за муниципальными предприятиями и учреждениями во владении, пользовании и распоряжении. В этой связи возникает такой аспект управления муниципальной собственностью, как её принадлежность муниципальным учреждениям и предприятиям на правах хозяйственного ведения и оперативного управления. В первом случае предприятие ограничено в осуществлении прав собственности в отношении принадлежащего ему имущества. Оно не вправе как-либо распоряжаться этим имуществом. Также собственник (муниципальное образование), в соответствии с пунктом 1 статьи 295 Гражданского Кодекса РФ, имеет право на получение части прибыли от использования имущества, находящегося в хозяйственном ведении. Остальным имуществом, принадлежащим предприятию, оно распоряжается самостоятельно, за исключением случаев, установленных законом или иными правовыми актами. Собственник, кроме того, решает широкий круг вопросов, как то создание предприятия, определение предмета и целей его деятельности, реорганизация и ликвидация предприятия (учреждения) и другие. Право оперативного управления даёт более широкие полномочия в отношении принадлежащего предприятию имущества: «казённое предприятие, а также учреждение в отношении закреплённого за ними имущества осуществляют … в соответствии с целями своей деятельности, заданиями собственника и назначением имущества права владения, пользования и распоряжения им (п. 1 ст. 296 ГК РФ). При этом собственник вправе изъять излишнее, неиспользуемое имущество или используемое не по назначению. Важным моментом является то, что муниципальное образование (собственник) не отвечает по своим обязательствам имуществом, которое закреплено за созданными ими юридическими лицами на праве хозяйственного ведения или оперативного управления (п. 1 ст. 126 ГК РФ).

Таким образом, анализ статей Гражданского Кодекса РФ, касающихся отношений муниципальной собственности, показывает, что имущество муниципальных образований, принадлежащее им на праве собственности, используется не только непосредственно муниципальным образованием через созданные им органы управления. Муниципальное имущество (как основная часть муниципальной собственности) находится в ведении (владении, пользовании) созданных городским или сельским поселением юридических лиц (муниципальных унитарных предприятий и учреждений). При этом главенствующая роль в осуществлении прав собственника остаётся за муниципальным образованием: это хорошо показано в статьях 294 – 296 Гражданского кодекса РФ, где описаны правомочия (и соответствующие ограничения) предприятий и учреждений в отношении принадлежащего им имущества на праве хозяйственного ведения и оперативного управления. Пункт 1 статьи 126 Гражданского кодекса (муниципальное образование не отвечает имуществом муниципальных предприятий и учреждений) показывает защищённость, с одной стороны, созданных собственником юридических лиц, а с другой – защищённость самого собственника перед другими участниками гражданских правоотношений, в отношении которых у муниципального образования могут возникать определённые обязательства. В таком случае имущество, переданное учреждению (предприятию) на праве хозяйственного ведения или оперативного управления, сохраняется в собственности за муниципальным образованием не зависимо от долговых или иных обязательств.

Отношения, возникающие по поводу муниципальной собственности регулируются также действующими Федеральными законами Российской Федерации. Среди федеральных законов о муниципальной собственности наиболее важное место занимает Федеральный закон № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ». Данный Закон является рамочным и предусматривает принятие ряда других законодательных актов, как федерального, так и регионального уровня. В этом законе нас интересует положения, касающиеся муниципальной собственности. Глава 8 Федерального закона № 131-ФЗ раскрывает экономическую основу местного самоуправления. В целом глава 8 «Экономическая основа местного самоуправления» закрепляет общие положения, определяющие экономические и финансовые основы местного самоуправления в РФ, а также принципы межбюджетных отношений.

Итак, в соответствии с Федеральным законом № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ст. 49) экономическую основу местного самоуправления составляют:

1. находящееся в муниципальной собственности имущество;
2. средства местных бюджетов;
3. имущественные права муниципальных образований.¹⁶

К особенностям муниципальной собственности относятся следующие черты и свойства:

• обладает общественным характером (т.е. является самостоятельной формой, связанной с государственной собственностью только внешними экономическими связями);
• служит основой независимости и самостоятельности органов местного самоуправления, основой проводимой муниципальной политики;
• основной субъект - население муниципального образования;
• является основным инструментом социальной защиты и поддержки населения муниципального образования, поскольку включает в себя преимущественно социальные объекты, многие из которых остаются за пределами рыночного сектора экономики;
• возможна малоприбыльная, бесприбыльная работа муниципальных предприятий и организаций;
• использование муниципальной собственности основывается на принципах самоуправления, демократизма и оптимального сочетания экономических интересов.¹⁷

Согласно Федеральному закону № 131-ФЗ (ст. 50) в собственности муниципальных образований могут находиться:

1. имущество, предназначенное для решения вопросов местного значения (например, имущество, предназначенное для электро-, газо- и водоснабжения населения; автомобильные дороги общего пользования; жилищный фонд; пассажирский транспорт; земельные участки; обособленные водные объекты на территории муниципального образования и т.п.);
2. имущество, предназначенное для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления;
3. имущество, предназначенное для обеспечения деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений;
4. объекты культурного наследия (памятники истории и культуры) независимо от категории их историко-культурного значения;
5. имущество, необходимое для осуществления полномочий, право осуществления которых предоставлено органам местного самоуправления федеральными законами.

Рассмотрим более подробно объекты, находящиеся в муниципальной собственности.

1. Имущество, предназначенное  для решения вопросов местного  значения.

Федеральный закон № 131-ФЗ связывает перечень объектов, находящихся в собственности поселений, с вопросами местного значения данного типа муниципального образования. Например, пункт 9 части 1 статьи 14 закрепляет в качестве вопроса местного значения поселения обеспечение первичных мер пожарной безопасности в границах населенных пунктов поселения, следовательно, пункт 6 статьи 50 предусматривает в качестве муниципального имущества поселения объекты, а также пожарное оборудование и снаряжение, предназначенные для обеспечения первичных мер по тушению пожаров (например, пожарные машины или помпы).

В соответствии с требованиями пунктов 11, 12, 15 части 1 статьи 14 и пунктов 16, 17, 20 части 1 статьи 16 с уровня муниципального района на уровень городских и сельских поселений подлежат передаче клубные учреждения, музеи, театры, концертные организации, народные коллективы, киноустановки и т.п. Передается практически вся сеть муниципальных учреждений культуры за исключением образовательных учреждений в сфере культуры. Соответственно, на поселенческий уровень должно передаваться и имущество, которое необходимо для функционирования данных учреждений (здания, земельные участки и т.п.). Это требование пунктов 7, 8, 9 ч. 2 статьи 50 Федерального закона № 131-ФЗ.

Вместе с тем часть  вопросов местного значения поселения (например, формирование архивных фондов поселения; создание условий для обеспечения жителей поселения услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания; оказание содействия в опеке и попечительстве) не обеспечены объектами муниципальной собственности. Это объясняется тем, что данные вопросы, например по формированию и содержанию муниципального архива, включая хранение архивных фондов поселения, берет на себя муниципальный район. И соответственно, в перечне объектов муниципальной собственности муниципального района указывается имущество, предназначенное для хранения архивов, в том числе и городских и сельских поселений.¹⁸

2. Имущество, предназначенное  для осуществления отдельных  государственных полномочий, переданных  органам местного самоуправления.

Федеральный закон, закон  субъекта Российской Федерации, предусматривающие наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, должны в том числе содержать перечень подлежащих передаче в пользование и (или) управление либо в муниципальную собственность материальных средств, необходимых для осуществления отдельных государственных полномочий, передаваемых органам местного самоуправления, или порядок определения данного перечня.¹⁹

3. Имущество, предназначенное для обеспечения деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений.

Перечень имущества, предназначенного для обеспечения деятельности органов  местного самоуправления и должностных  лиц местного самоуправления, муниципальных  служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений, закрепляется нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования. Как правило, в него входят здания и материально-техническое оснащение местных администраций и представительных органов муниципального образования, а также здания и материально-техническое оснащение муниципальных организаций, учреждений и предприятий.²⁰