Нормативное регулирование порядка формирования и управления муниципальной собственностью

4. Объекты культурного  наследия (памятники истории и  культуры) независимо от категории  их историко-культурного значения.

Объекты культурного наследия местного значения подлежат включению в реестр. Порядок принятия решения о включении объекта культурного наследия местного значения в реестр определяется законом субъекта Российской Федерации. Порядок установки информационных надписей и обозначений на объекты культурного наследия местного значения определяется муниципальным правовым актом.

К функциям органов местного самоуправления в области охраны и использования памятников истории  и культуры относится:

• обеспечение охраны, использования, выявления, учета, реставрации и пропаганды памятников истории и культуры, находящихся на территории муниципального образования;
• привлечение общественности к проведению мероприятий по охране, использованию и пропаганде памятников истории и культуры;
• обеспечение соблюдения законодательства об охране и использовании памятников истории и культуры;
• установление льготной арендной платы и ее размеров в отношении муниципальных памятников истории и культуры.

В соответствии с Федеральным  законом от 25.06.2002 № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации»²¹ использование органами местного самоуправления памятников истории и культуры в хозяйственных и иных целях допускается, если это не наносит ущерба сохранности памятников и не нарушает их историко-художественной ценности. ²²

5. Имущество, необходимое  для осуществления полномочий, право  осуществления которых предоставлено  органам местного самоуправления  федеральными законами.

Следует отметить, что Федеральный закон № 131-ФЗ, с одной стороны, сохраняет открытым перечень вопросов местного значения (статьи 14, 15, 16), а с другой стороны, не разрешает органам местного самоуправления расширять приведенный в статье 50 перечень объектов муниципальной собственности, что в итоге делает невозможным увеличение числа вопросов местного значения муниципальных образований.

Однако помимо решения  вопросов местного значения и осуществления  отдельных переданных государственных  полномочий органы местного самоуправления также вправе решать любые вопросы, не отнесенные к компетенции органов местного самоуправления других муниципальных образований, органов государственной власти и не исключенные законами из их компетенции. Для осуществления этих функций должно быть предусмотрено имущество.

Наличие муниципальной  собственности способствует укреплению позиций органов местного самоуправления, т.к. позволяет комплексно развивать  инфраструктуру муниципального образования  и, соответственно, более качественно  организовать предоставление муниципальных услуг населению. Кроме того, только на уровне конкретного муниципального образования может быть определена вся совокупность общественных благ, способная обеспечить многочисленные, традиционно сложившиеся потребности местного сообщества. ²³

Для наиболее полного изучения правовых основ управления муниципальной собственностью необходимо рассмотреть также Федеральный закон от 21 декабря 2001 года № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества».

Федеральный закон № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества» учреждает порядок, способы приватизации муниципального имущества и особенности приватизации отдельных видов имущества. В соответствии с нормами вышеназванного Закона органы местного самоуправления самостоятельно определяют порядок принятия решений об условиях приватизации муниципального имущества.

В законодательстве о  приватизации могут содержаться  дополнительные требования, предъявляемые  к покупателям приватизируемых  объектов. В частности, в Федеральном законе «О приватизации государственного и муниципального имущества» специально оговорено, что в качестве покупателей приватизируемого имущества не могут выступать государственные и муниципальные унитарные предприятия, казенные предприятия, государственные и муниципальные учреждения, а также иные юридические лица, в уставном капитале которых доля РФ, субъектов РФ и муниципальных органов превышает 25%.

Порядок и условия  приватизации муниципального имущества  определяются нормативными правовыми  актами органов местного самоуправления, но только в соответствии с федеральными законами. В соответствии с Федеральным законом № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» население отстранено от определения порядка и условий приватизации муниципального имущества - этот порядок устанавливается теперь только органами местного самоуправления.

Это находит выражение  в принятии муниципальными образованиями  собственных программ приватизации принадлежащего им имущества, самостоятельной  классификации объектов приватизации.²⁴

Федеральный закон «Об особенностях отчуждения недвижимого имущества, находящегося в государственной собственности субъектов Российской Федерации или в муниципальной собственности и арендуемого субъектами малого и среднего предпринимательства, и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» направлен на оказание целенаправленной государственной поддержки предприятиям малого и среднего бизнеса посредством установления для них преимущественного права на участие в приватизации арендуемых ими объектов недвижимого имущества.

В настоящее время  государство всецело заинтересовано в развитии малого и среднего бизнеса, понимая, что этот сегмент экономики  является значительной составляющей частью экономики страны в целом. Представляется, что преимущественное право приобретения недвижимого государственного имущества субъектов РФ и муниципального недвижимого имущества будет являться существенным подспорьем субъектам малого и среднего предпринимательства в развитии своего бизнеса и тем самым в решении экономических, социальных и иных проблем государства.²⁵

Таким образом, анализ федерального законодательства Российской Федерации показал, что финансовая основа местного самоуправления весьма слаба. Муниципально-организованная власть является одним из самых значимых институтов нашего общества, от качества которого зависят не только наше индивидуальное благополучие, структура экономики, реализация прав человека, но и демократизация общества и государства в целом. В качестве одной из основ конституционного строя Конституция РФ закрепляет признание и защиту равным образом частной, государственной, муниципальной и иных форм собственности (ч. 2 ст. 8). Данное конституционное положение в системной связи с положениями ст. 12, 72, 73, 76, 130 и 132 Конституции РФ, значимое в том числе для правового регулирования межбюджетных отношений, возлагает на федерального законодателя обязанность обеспечивать надлежащий баланс между такими конституционными ценностями, как права субъектов РФ самостоятельно управлять своей собственностью, иметь собственный бюджет и самостоятельно осуществлять бюджетный процесс, с одной стороны, и самостоятельность местного самоуправления в экономической и финансовой сферах - с другой. Исходя из этого, федеральный законодатель, осуществляя реформирование системы организации государственной власти, местного самоуправления и межбюджетных отношений, обязан обеспечивать благоприятные условия финансово-экономического развития публичной власти всех уровней территориальной организации.²⁶

В качестве примера защиты муниципальной собственности как достояния населения в практике Конституционного Суда  можно привести Определение Конституционного Суда РФ от 12.04.2005 № 142-О «Об отказе в принятии к рассмотрению запроса Губернатора Тульской области о проверке конституционности подпункта 8 пункта 3 статьи 7 Федерального закона «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации».²⁷ Конституционный Суд РФ в данном Определении не только дал истолкование оспариваемого заявителем положения как имеющего в условиях переходного периода реформирования межбюджетных отношений значение необходимой гарантии финансовой обеспеченности местного самоуправления, но и раскрыл социальную направленность местного бюджета, воплощающего право населения муниципальных образований «на стремление к экономическому благополучию и созданию условий достойной жизни».

Итак, действующее федеральное  законодательство устанавливает особенности  возникновения, осуществления и  прекращения права муниципальной  собственности, а также порядок учета муниципального имущества. В случае его отсутствия данные механизмы определяются в законах субъектов Российской Федерации.

Глава 2. Порядок  управления муниципальным имуществом.

2.1. Полномочия  органов местного самоуправления по управлению муниципальным имуществом.

Управление собственностью понимается как текущее управление собственностью, а также стратегические преобразования структуры собственности  в стране, направленные на ее оптимизацию  в смысле поставленных целей и  проводимые в рамках промышленной (реструктуризационной) политики государства в отношении собственности.

Вопросы режима и использования  муниципального имущества решаются в соответствии со статьей 215 Гражданского кодекса РФ. Муниципальное образование по отношению к муниципальному имуществу обладает всеми правомочиями собственника, т.е. вправе им владеть, распоряжаться и пользоваться.  От имени муниципального образования право собственника осуществляют органы местного самоуправления либо по их специальному поручению юридические лица и граждане (п. 3 ст. 125 Гражданского кодекса РФ). Разграничение муниципального имущества поселений и муниципальных районов должно быть проведено в соответствии со статьей 50 Федерального закона № 131-ФЗ.

В соответствии с пунктом 5 части 10 статьи 35 Федерального закона № 131-ФЗ в исключительной компетенции представительного органа муниципального образования находится определение порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности.

По данному  вопросу, как и по иным вопросам, отнесенным к его компетенции федеральными законами, законами субъекта РФ, уставом муниципального образования, представительный орган муниципального образования принимает решения, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории муниципального образования (ч. 3 ст. 43 Федерального закона № 131-ФЗ).

При этом следует  иметь в виду, что определение  порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной  собственности, включает в себя, в  частности, порядок передачи муниципального имущества во временное безвозмездное пользование, порядок продажи земельных участков, на которых расположены объекты недвижимости, порядок утверждения планов приватизации объектов муниципальной собственности, установленные в соответствии с федеральными законами, законами субъектов РФ, конституциями (уставами) субъектов РФ.

Принятие конкретных решений, в частности, по вопросам управления и распоряжения имуществом, находящимся  в муниципальной собственности, относится к исполнительно-распорядительным полномочиям органов местного самоуправления, которые реализует местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), наделяемая уставом муниципального образования полномочиями по решению вопросов местного значения и полномочиями для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ (ч. 1 ст. 37 Федерального закона).²⁸

На сегодня следует  констатировать, что проблема управления муниципальной собственностью пока не завладела в должной мере умами теоретиков муниципального права. Как отмечает В.Д. Ким, несмотря на заметное повышение исследовательского внимания к проблемам участия публичных образований в гражданских правоотношениях, проблемы управления публичной собственностью, за редким исключением, не стали предметом самостоятельного и многостороннего исследования в юридической науке.²⁹

На местном уровне процесс управления и распоряжения муниципальной собственностью регулируется правовыми актами органов местного самоуправления, к которым относятся устав соответствующего муниципального образования и решения представительных и исполнительных органов, принятые по предметам ведения местного самоуправления в соответствии с уставом.

Полномочия органов  государственной власти в вопросах управления и распоряжения муниципальной  собственностью исчерпывающим образом  перечислены в Федеральном законе от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ». К ним относятся: регулирование законами порядка передачи объектов федеральной собственности в муниципальную собственность; регулирование отношений между федеральным бюджетом и местными бюджетами; обеспечение федеральных гарантий финансовой самостоятельности местного самоуправления.

Вызывает критику статья 51 Федерального закона № 131-ФЗ, посвященная владению, пользованию и распоряжению муниципальной собственностью. Согласно указанной статье органы местного самоуправления владеют, пользуются и распоряжаются муниципальным имуществом. Закон отказался от возможности участия в управление муниципальной собственностью населения муниципального образования, что противоречит статье 3 этого же Закона, провозглашающей право граждан на участие в местном самоуправлении, и в, конечном итоге, Конституции РФ, в соответствии с которой владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью осуществляет само население (ч. 1 ст. 130). ³⁰