Нормативное регулирование порядка формирования и управления муниципальной собственностью

В процессе исполнения бюджета местная администрация (если она наделена такими полномочиями по уставу) вправе вносить изменения по доходным и расходным статьям бюджета в пределах утвержденных ассигнований. Финансирование бюджетных организаций производится по трем укрупненным статьям (заработная плата, текущие расходы, капитальные вложения) на основании смет доходов и расходов с расчетными показателями к ним. Решения местной администрации в части изменений цен и тарифов, если эти изменения приводят к увеличению установленного предельного дефицита бюджета, подлежат утверждению представительным органом местного самоуправления.

В ходе исполнения бюджета по предложению местной  администрации может быть введен секвестр бюджета. Проект решения о  секвестре выносится на рассмотрение представительного органа, который  и принимает соответствующее  решение. Контроль над исполнением  бюджета осуществляется представительным органом местного самоуправления. В этих целях образуется контрольно-счетная палата, что характерно преимущественно для представительных органов городов, районов, где имеются материальные возможности для ее содержания. Местная администрация контролирует исполнение бюджета через свой финансовый орган.

В соответствии со ст. 168 БК РФ, органы исполнительной власти Российской Федерации вправе осуществлять исполнение бюджетов субъектов  Российской Федерации и местных  бюджетов через Федеральное казначейство на основании соглашений. В части, касающейся муниципальных образований, данная норма действует с 1 января 2008 года.

Утверждение отчета об исполнении бюджета. Отчет об исполнении бюджета составляется на основании  данных, представляемых бюджетными учреждениями, предприятиями, организациями в сроки, установленные местной администрацией по единой форме (квартал, полугодие, девять месяцев) и в той же структуре и бюджетной классификации, которая применялась при утверждении бюджета.

После обсуждения отчета на заседании местной администрации (в присутствии всех заинтересованных подразделений) он направляется представительному органу местного самоуправления в сроки, предусмотренные уставом или положением о бюджетном процессе. По итогам рассмотрения отчета принимается нормативный правовой акт. Данные об отчете подлежат опубликованию в средствах массовой информации.

Важнейшим принципом, обеспечивающим оптимальную устойчивость местных бюджетов на современном  этапе, является их взаимосвязь с  государственным бюджетом, которую принято называть межбюджетными отношениями. Межбюджетные отношения строятся на принципах бюджетного федерализма, взаимной ответственности, применения единой методологии, учитывающих особенности территории, выравнивания доходов местных бюджетов, максимально возможного сокращения встречных финансовых потоков, компенсации местным бюджетам в случае уменьшения доходов или увеличения расходов (возникающих вследствие решений, принимаемых органами государственной власти), повышения заинтересованности органа местного самоуправления в увеличении собственных доходов бюджета, законности, гласности.⁵⁷

Принцип бюджетного федерализма означает распределение  и закрепление источников доходов, а также расходов за местным бюджетом, бюджетом субъекта Российской Федерации и федеральным бюджетом в соответствующих пропорциях, равноправие местного бюджета, перераспределение средств между бюджетами в целях сочетания общегосударственных интересов с интересами муниципального образования.⁵⁸

Взаимоотношения по поводу бюджетов осуществляются при их составлении, утверждении и исполнении. В частности, взаимоотношения с бюджетом субъекта Федерации строится следующим образом. Местная администрация представляет в установленные сроки необходимые данные для составления консолидированного бюджета субъекта, совместно с органами государственной власти осуществляет контроль над правильностью расходования средств, предназначенных для реализации межтерриториальных программ, других проектов, выполняемых на основе договоров. Местная администрация в целях получения средств от государственного бюджета разрабатывает необходимые расчеты для обоснования нормативов отчислений от регулируемых источников доходов в бюджет муниципального образования, дотаций, субвенций, а также перечень доходов и расходов, подлежащих передаче из бюджета субъекта Федерации или федерального бюджета. Кроме того, местная администрация после утверждения собственного бюджета направляет данные по доходам и расходам в исполнительный орган субъекта РФ, который обобщает информацию по бюджетам муниципальных образований и составляет на ее основе консолидированный бюджет. Аналогичные действия производятся и по отчету об исполнении местного бюджета.⁵⁹

Проблема открытости местных бюджетов и эффективности  муниципального бюджетного процесса требует законодательной регламентации и практического воплощения, так как фактически в настоящее время граждане не имеют реальных правовых инструментов, используя которые можно было бы добиться от органов местного самоуправления исполнения своих обязанностей, не говоря уже о возможности для граждан получать достоверные данные от органов местного самоуправления обо всех этапах муниципального бюджетного процесса. Закрытость муниципалитетов в части местных бюджетов, непрозрачность использования средств местных бюджетов приводят на практике к неэффективному муниципальному управлению, которое, в свою очередь, часто накладывается на реалии дотационного региона.⁶⁰

Таким образом, местные  бюджеты являются важной составляющей всей бюджетной системы Российской Федерации. Для оптимальной устойчивости местного бюджета необходимо взаимоотношение с государственным бюджетом, также необходимо все силы направить на четкое исполнение бюджетного процесса на всех его стадия, но особенно на стадии планирования и стадии исполнения, так как многие ошибки и проблемы являются следствием неправильной работы руководства муниципальных образований на стадии разработки и утверждения бюджета.

3.2. Контроль за исполнением местного бюджета, ответственность за нарушение бюджетного законодательства.

Органы муниципального финансового  контроля осуществляют контроль за исполнением  местных бюджетов. В соответствии с Федеральным законом № 131-ФЗ в муниципальных образованиях могут  создаваться специальные контрольные  органы муниципального образования. Они образуются в целях контроля за исполнением местного бюджета, соблюдением установленного порядка подготовки и рассмотрения проекта местного бюджета, отчета о его исполнении, а также в целях контроля за соблюдением установленного порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности.⁶¹

Правовое регулирование  бюджетного контроля в Российской Федерации  осуществляется на федеральном, региональном и местном уровнях.

Основы правового регулирования  бюджетного контроля заложены в Конституции РФ. Так, согласно ст. 71 в ведении Российской Федерации находится федеральный бюджет. Соответственно, бюджетный контроль за средствами федерального бюджета - это прерогатива Российской Федерации. Исходя из содержания ст. 73 Конституции РФ, бюджетный контроль за средствами бюджетов субъектов РФ регулируется региональными нормативными правовыми актами и осуществляется соответствующими органами субъектов РФ. Поскольку в соответствии со ст. 132 Конституции РФ органы местного самоуправления самостоятельно формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, то можно сделать вывод, что бюджетный контроль за средствами местных бюджетов осуществляется органами местного самоуправления и регулируется муниципальными нормативными правовыми актами. Также Конституция РФ устанавливает общие нормы о Счетной палате РФ - органе, осуществляющем контроль за исполнением федерального бюджета (п. 5 ст. 101).⁶²

Статус контрольного органа муниципального образования определен ст. 38 Федерального закона от 06.10. 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Ему может быть придана организационно-правовая форма контрольно-счетной палаты, ревизионной комиссии или иного органа. Состав этого органа может быть сформирован на муниципальных выборах или решением представительного органа муниципального образования. Его цели - осуществление контроля за исполнением местного бюджета, соблюдением установленного порядка подготовки и рассмотрения проекта местного бюджета, отчета о его исполнении, а также контроля за соблюдением установленного порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности, - сродни целям образования Счетной палаты РФ, но ограничены местным бюджетом и муниципальной собственностью.⁶³

Сегодня в Российской Федерации действует 66 разного рода федеральных контролирующих органов  различной ведомственной подчиненности, имеющих и в субъектах РФ свои территориальные подразделения, часть  полномочий которых затрагивает  и деятельность финансовых органов местного самоуправления.⁶⁴

Рассмотрим некоторые  виды контроля.

1. контроль, осуществляемый населением муниципальных образований (общественный контроль). Сейчас уже стало понятно, что население в большинстве случаев демонстрирует инертность в вопросах слежения за законностью исполнения средств местных бюджетов и использования муниципального имущества, что автоматически влечет необходимость создания иной системы финансового контроля, например сверху (в системе органов управления).

2. контроль со стороны представительного органа муниципального образования. Представительный орган - это обязательный орган муниципального образования (за исключением случаев, когда его заменяет сход граждан), но не имеющий возможности для осуществления финансового контроля. Поэтому единственный способ организации такого контроля - создание специальных контрольных органов, подотчетных представительному органу. Именно это направление является лидирующим в современной системе совершенствования финансового контроля на местном уровне.

3. контроль со стороны местной администрации (исполнительно-распорядительного органа муниципального образования) за получателями средств местного бюджета также путем создания специальных контрольных органов.

4. контроль со стороны контрольных органов субъекта Российской Федерации за расходованием средств, предоставленных из регионального бюджета в виде межбюджетных трансфертов муниципалитетам, находящимся в составе данного субъекта Российской Федерации. Помимо этого, контрольно-счетные органы субъектов Российской Федерации могут осуществлять надзор за деятельностью созданных финансово-контрольных органов муниципальных образований, тем самым создавая единую систему общегосударственного финансового контроля на региональном уровне.

5. контроль со стороны Счетной палаты Российской Федерации в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях за получателями межбюджетных трансфертов их федерального бюджета.

Пока количества муниципальных  контрольно-счетных органов недостаточно для 25 тысяч муниципальных образований, но создавать в каждом из них собственные контрольно-счетные органы не рационально. Задача обеспечения контроля за почти половиной средств федерального бюджета, которая будет направлена на муниципальный уровень, должна решаться комплексно.⁶⁵

Во-первых, необходимо поработать над вопросом создания объединений  контрольных органов муниципальных  образований под эгидой контрольно-счетного органа субъекта. Модель АКСОР возможно перенести на уровень субъектов. Подобный опыт уже имеется в Ульяновской, Владимирской областях и некоторых других регионах. Организационно-правовая форма таких объединений может быть различной: ассоциации, советы, объединения, общественные советы. Этот опыт нужно развивать. В этой связи Союзу контрольно-счетных органов муниципальных образований и Ассоциации контрольно-счетных органов субъектов следует активно содействовать образованию контрольно-счетных органов в муниципалитетах.

Во-вторых, возможен и  смешанный подход в организации  системы муниципального финансового контроля, когда внешний контроль за распоряжением финансами крупных муниципальных образований осуществляют муниципальные контрольно-счетные органы, а внешний финансовый контроль муниципальных образований, где такие органы отсутствуют, поручается контрольно-счетному органу региона или же другому муниципальному контрольно-счетному органу. При смешанном подходе очень важно оптимально скоординировать деятельность всех действующих в регионе контрольно-счетных органов. В ряде субъектов Федерации уже накоплен опыт координации действий.

В-третьих, необходимо обеспечить контроль на местах с помощью современных  информационных технологий. Для этого  требуется завершить работу по созданию единого информационного пространства государственного финансового контроля. Элементы ее уже работают в 10 субъектах Федерации - это пилотные модули Государственной информационно-аналитической системы контрольно-счетных органов России. Кроме того, имеются различные информационные системы органов власти, которые тоже можно использовать.⁶⁶

Предлагаемое решение  позволит довести систему контроля до каждого муниципального образования, обеспечить учет и анализ все возрастающего  количества данных, высокое качество и соблюдение стандартов государственного финансового аудита.

Ответственность за нарушения бюджетного законодательства - вид финансово-правовой ответственности.

Ответственности за нарушения  бюджетного законодательства присущи  все признаки юридической ответственности. Во-первых, она является разновидностью мер государственного принуждения, т.е. внешнего воздействия государства на поведение участников правоотношений, не зависящего от их воли. Ответственность за нарушения бюджетного законодательства - это реакция государства на противоправное поведение субъектов бюджетного процесса.⁶⁷