Институциональный подход к организации государственного управления

Существует множество классификаций, относящихся к государственному аппарату. Различаются органы и должностные лица общей компетенции (например, правительство, президент) и органы и должностные лица отраслевой компетенции (например, министры или уполномоченный по правам человека). Вопросами, относящимися к компетенции государства, занимаются центральные органы (например, парламент, министерства), а вопросами, относящимися к решению некоторых местных дел, - местные государственные органы (например, местные администрации в областях и районах Украины, назначаемые президентом). В качестве местных государственных органов (государственной власти и государственного управления) в странах тоталитарного социализма (Китай, КНДР, Куба и др.) рассматриваются советы и избираемые ими исполнительные комитеты.

Следует, однако, иметь в виду, что на местах отнюдь не всегда существуют местные государственные органы. Во-первых, во многих странах нет назначаемых на места чиновников общей компетенции (например, в Великобритании), но там создаются местные делегатуры министерств. Это отделы центральных отраслевых органов, расположенные на местах. Они не управляют местными делами, а выполняют на местах отраслевые общегосударственные полномочия. Во-вторых, наряду с ними действуют муниципальные (общинные и региональные) органы, штат которых состоит из муниципальных служащих. Это органы и должностные лица не государственной (т.е. власти всего общества), а публичной власти территориального коллектива. Они, конечно, тесно связаны с государственным аппаратом. Более того, мэры, избранные муниципальными советами или населением общин (городов, других населенных пунктов, группы деревень), утверждаются затем правительством (министром внутренних дел) как представители государственной власти в данной общине, наделяются определенными государственными полномочиями. Однако они остаются прежде всего муниципальными главами 5, с. 154.

В структуре государственного аппарата различаются коллегиальные и единоличные органы. Первые принимают решения коллегиально, в необходимых случаях большинством голосов (например, парламент или суд), вторые - единолично (президент, министр).

Государственный аппарат имеет свои особенности в простом унитарном государстве (например, в Болгарии или Польше, имеющих только административно-территориальные единицы), в сложном унитарном государстве, включающем автономные образования (например, в Финляндии, где Аландские острова имеют свой местный парламент, принимающий местные законы), в региональном (регионалистском) государстве, целиком состоящем из автономных единиц (например, Италия), и в государстве федеративном. Наиболее простой является структура аппарата в простом унитарном государстве: один парламент (местных парламентов не существует), правительство и глава государства (президент или монарх). Действует единая судебная система и система исполнительных органов, строго подчиненных по вертикали. Вместе с тем структура государственных органов на местах может различаться в зависимости от того, является унитарное государство централизованным, децентрализованным или относительно централизованным. В централизованном унитарном государстве на местах (в Индонезии и Таиланде - даже в общинах и кварталах городов) государственным управлением ведают назначенные чиновники общей компетенции (губернаторы, начальники районов, старосты деревень, правда, последние назначаются и Индонезии из числа трех лиц, выбранных и качестве кандидатов на должность старосты населением). В децентрализованном унитарном государстве (например, в Великобритании, Швеции) на места чиновников общей компетенции не назначают. Решением вопросов общегосударственного значения там занимаются местные отделы (делегатуры) министерств (каждый отдел - только в рамках своей отраслевой компетенции). В относительно централизованном унитарном государстве (например, во Франции) назначенных чиновников общей компетенции никогда не бывает в низовом звене - в общинах, они назначаются в округа, где нет выборного местного совета, в остальных звеньях действуют назначенные чиновники общей компетенции (префекты), делегатуры министерств и избранные советы.

В сложном унитарном государстве, имеющем в своем составе одно или несколько автономных образований, структура государственного аппарата не столь проста. Если это автономия политическая, то там действует свой законодательный орган (на Аландских островах в Финляндии, на Корсике во Франции, на острове Минданао на Филиппинах и т.д.), правда, с довольно ограниченными полномочиями. Он обычно создает свой исполнительный аппарат, а в автономию глава государства или правительство назначает губернатора. Его полномочия обычно сводятся к контролю за соответствием деятельности органов автономии общегосударственным законам.

Если это административная автономия (два округа индейцев в Никарагуа, округа гагаузов в Молдавии, более 150 автономных районов, округов и уездов в Китае), то структура органов обычно мало отличается от общегосударственного стандарта управления на местах. В основном отличия касаются более широких полномочий автономии по сравнению с административно-территориальными единицами соответствующей ступени с целью учета в управлении местных особенностей 5, с. 157.

Региональное государство (Италия, Испания, ЮАР, Шри-Ланка) целиком состоит из однотипных (Италия, ЮАР) или неодинаковых автономных образований (Испания). Все они являются политическими автономиями (правда, в Испании права мелких автономий по сравнению с крупными ограничены). По сравнению со сложным унитарным государством с политической автономией в региональном государстве структура государственного аппарата усложняется, прежде всего, территориально, объемно. Такие же органы, которые действуют в одном или нескольких автономных образованиях на части территории унитарного государства с автономией, в региональном государстве существуют на всей его территории, состоящей из автономных единиц.

Наиболее сложный государственный аппарат в федеративном государстве. По существу, он имеет двойственный характер. Поскольку в федерации есть федеральная государственная власть и подчиненная ей государственная власть каждого из ее субъектов, то наряду с государственным аппаратом федерации имеются и государственные аппараты субъектов. Первый представлен общегосударственными законодательными, исполнительными, судебными и другими органами, а также федеральными государственными служащими, входящими в состав таких органов. Государственный аппарат субъектов федерации представлен их законодательными, исполнительными и иногда - своей системой судебных органов, действующих параллельно с системой судебных органов федерации (например, в США), однако во многих федерациях существует единая судебная система (например, в Канаде). В России также имеется единая судебная система, но субъекты Федерации учреждают свои мировые суды (мировых судей).

В деятельности государственного аппарата могут участвовать другие организации, учреждения, органы, если им поручаются отдельные функции органов государственного управления. Такая возможность предусмотрена, в частности, Конституцией РФ по отношению к органам местного самоуправления. В этом случае такие органы становятся как бы частью государственного аппарата, их решения и распоряжения приобретают государственное значение, а сами они в пределах переданных им функций находятся под контролем государства. Иногда отдельными функциями государственных органов наделяются общественные объединения. Чаще всего это общественные организации лиц творческих профессий, действующие в сфере культуры, иногда - объединения промышленников и торговцев (торгово-промышленные палаты, регистрирующие в некоторых органах товарные знаки, осуществляющие арбитраж по торговым делам) 5, с. 162.

Таким образом, институциональный подход к организации государственного управления представляет нормы (институты) как результат рационального самостоятельного выбора индивидов и актуализирующей рациональность и свободу выбора нормы как залог ее легитимности, новая институциональная теория акцентирует внимание не на рациональном происхождении норм, а на следовании нормам, как результате индивидуального ра­ционального выбора. Нормы становятся таким образом не жесткой детерминантой поведения, а ключевой предпосылкой взаимной ин­терпретации интересов и намерений индивидов, а значит и предпо­сылкой эффективной координации социальных взаимодействий.

2.2 Организация государственного управления в Японии

После капитуляции Японии во второй мировой войне верховную власть в стране, по соглашению с союзниками, осуществляла американская военная администрация, одной из главных задач которой стала демилитаризация и демократизация страны. В рамках этого процесса в Японии была разработана новая конституция, принятая в октябре 1946 г. и вступившая в силу 3 мая 1947 г.

Конституция коренным образом изменила статус японского монарха. Из персоны «священной и неприкосновенной» он превратился в «символ государства и единства народа». Однако в конституции нет формулировки о том, какова форма правления в стране, хотя императорский трон переходит по наследству от отца к старшему сыну. По этому поводу среди японских и зарубежных правоведов существует несколько суждений. Одни считают, что Япония является парламентарной монархией, так как имеется наследственный монарх с титулом императора (тэнно). Другие заявляют, что монархии уже не существует, а Япония является республикой с монархическими атрибутами, имеющими лишь внешнее, формальное значение.

По конституции, единственным законодательным органом Японии является парламент. Он состоит из двух палат: палаты представителей (500 депутатов) и палаты советников (252 депутата) 1, с. 32.

К основным функциям и компетенции парламента относятся: законодательная деятельность - рассмотрение законопроектов и принятие законов; финансовые полномочия - ежегодное утверждение национального бюджета; контроль над исполнительной властью, основными способами осуществления которого являются назначение премьер-министра, постановка вопроса о доверии правительству, организация специальных комиссий для расследования деятельности кабинета министров по вопросам государственного управления; формирование суда для рассмотрения дел судебных работников, против которых было возбуждено дело об отстранении от должности, контроль за деятельностью судебных органов; полномочия в области внешней политики, в том числе рассмотрение и одобрение международных договоров. Роль парламента в законодательном процессе состоит, главным образом, в отборе, изменении, дополнении, принятии или отклонении подготовленных кабинетом министров законопроектов. Помимо этого, на его долю приходится решение вопросов общего характера.

Высшим органом исполнительной власти является правительство, которое в Японии называется кабинетом министров. Его деятельность осуществляется на основе конституции, Закона о кабинете министров (1947 г.) и Закона об организации государственного управления (1948 г.).

В состав кабинета, который возглавляет премьер-министр, входят заместители премьера, министры (руководители отдельных министерств) и государственные министры (министры без портфелей), генеральный секретарь кабинета и начальник законодательного бюро 1, с. 37.

Совещательным органом при премьер-министре является совет национальной обороны.

Время от времени при кабинете министров создаются также комиссии и советы, призванные решать различные специальные вопросы.

Под руководством кабинета министров находится ряд центральных административных учреждений: канцелярия премьер-министра, министерства, комитеты и управления. В функции канцелярии премьер-министра, которая равнозначна министерству, входит решение государственных административных вопросов общего порядка, имеющих отношение ко всем министерствам или к значительной их части, а также вопросов специального характера, не входящих в компетенцию какого-либо из министерств. Возглавляется канцелярия министром кабинета. Состоит она из собственно канцелярии и находящихся при ней комитетов и управлений. Комитеты и управления обладают важными и широкими государственными полномочиями. Некоторые из этих учреждений, например, государственный комитет по обеспечению общественной безопасности с подчиненным ему управлением полиции, управление обороны, управление экономического планирования, выполняют фактически функции министерств. Не случайно поэтому по сложившейся в Японии практике во главе этих комитетов и управлений ставятся обычно министры кабинета.

Основными звеньями местной законодательной власти являются префектурные, городские, поселковые и деревенские собрания. Их количественный состав зависит от численности населения соответствующих административных единиц. Собрания возглавляются председателями.

Руководство исполнительной властью в органах местного самоуправления осуществляют: в префектурах - губернаторы, в городах - мэры, в поселках и деревнях - старосты.

Таким образом, важнейшей отличительной чертой нового механизма государственного регулирования инфраструктуры, формирование которого началось в 80-е годы под воздействием изменений условий общественного производства, является переход от преимущественно прямых на преимущественно косвенные методы. Государственная политика по раскрепощению хозяйственной инициативы и стимулированию конкуренции во всех отраслях вызвала к жизни такие формы взаимодействия государства с частным сектором, которые означают своего рода полную или частичную "приватизацию" определенных хозяйственных функций государственных органов. Государство все больше освобождает себя от непосредственной хозяйственной деятельности, если она может осуществляться достаточно эффективно частными компаниями под эгидой и контролем государства.
Государство по_прежнему с помощью административного, а также кредитного и налогового регулирования способно определять важнейшие направления развития инфраструктуры, хотя происходит это уже с помощью преимущественно косвенных методов воздействия. Можно сказать, что происходит переход от модели хозяйственного механизма, где ведущую роль играло государственное регулирование, к модели, где ведущую роль играет система конкурентно-рыночного регулирования, причем происходит это на фоне усиливающейся интернацианализации инфраструктуры Японии.

2.3 Особенности организации государственного управления в США

Сегодня Соединенные Штаты Америки - республика по форме правления и федерация по форме государственного устройства. Субъектами этой федерации в настоящее время являются 50 штатов. На особом правовом положении находятся федеральный округ Колумбия (где расположена столица США г. Вашингтон), а также территории, которыми по конституции США конгресс вправе распоряжаться наравне с «иной собственностью, принадлежащей Соединенным Штатам». Федеральный округ, в отличие от штатов, не имеет своего законодательного органа и управляется на основе законов, принимаемых конгрессом США; его жители избирают президентских выборщиков и 1 «делегата» с правом совещательного голоса в состав конгресса. Статус территорий в настоящее время имеют Виргинские острова, восточное Самоа и остров Гуам. К «свободно присоединившимся к США государствам» относятся: Пуэрто-Рико, Федеративные штаты Микронезии, Маршалловы острова, Содружество Северных Марианских островов и Республика Белау.