Институциональный подход к организации государственного управления

А способность к согласованному действию в экономической плоскости — это главный ресурс, производимый, если можно так выразиться, институциональной структурой экономики, главный элемент «человеческого капитала». Для узкоэкономического взгляда на вещи он менее бросается в глаза, чем другие элементы челове­ческого капитала — здоровье, благосостояние и уровень образова­ния работников. Поэтому значимость этого ресурса для экономи­ки, а также обратное влияние экономики на способность к согла­сованному действию, благотворное или разрушающее, изучены гораздо меньше.

Взаимосвязь ресурсно-технологического и институционального аспектов воспроизводства следует понимать с учетом изложенно­го выше, именно как взаимное влияние, взаимный отбор техно­логических условий воспроизводства благ и услуг, с одной сторо­ны, и социальных условий воспроизводства способности к согла­сованному действию — с другой.

Итак, институты — это «правила игры», опирающиеся на до-рациональные формы согласования индивидуальных действий. В любом институте, на поверхности выступающем как правило (ус­тановленное законом или обычаем), при более глубоком рассмот­рении обнаруживается устойчивый комплекс социально значимых и контекстуально связанных ролей (универсальных, как роль отца семейства, или специализированных на определенной функции). В экономических или политических институтах превалируют имен­но такие специализированные роли, хотя в любой экономике дей­ствуют и неспециализированные ролевые комплексы. Более того, именно благодаря неспециализированным, универсальным, в ис­торическом плане наиболее древним ролям, в обществе обеспе­чивается интеграция различных общественных подсистем — эко­номической, политической, демографической [7, с. 28].

Главным отличием рыночной (автономно функционирующей) экономики выступает разделение властных и хозяйственных функ­ций в специализированных социальных ролях. Основой для этого служит свободное дробление и перемещение между экономичес­кими агентами имущественных прав.

Главным экономическим преимуществом рыночной экономи­ки является ее высокий рекомбинационный потенциал, т.е. спо­собность к быстрой перестройке способов производства и пропор­ций используемых ресурсов, сравнительно мало затрагивающей систему установившихся социальных статусов и властной иерар­хии, т.е. не нарушающей условия устойчивости и непрерывной вос­производимости общества в целом.

1.3. Экономика как институциональный процесс

Чисто структуралистская концепция социального мира, несмот­ря на все предлагаемые ею удобства (ведь это очень удобно пола­гать, будто знаешь, что в обществе является экономикой, что — политикой, что — культурой и т.д. и, следовательно, чем руко­водствуются люди, действующие в этих сферах) строго организа­ционного подхода, довольно быстро оказывается несостоятельной, как только обнаруживается, что «экономика» в лице промышлен­ности, сельского хозяйства, транспорта, финансовой системы вме­сто того, чтобы решать адаптивные проблемы общества в его от­ношениях с природной средой и обеспечивать другие подсистемы общества средствами выполнения их системных функций, стано­вится причиной опустошения внешней среды и природных катак­лизмов, социальной напряженности и деградации культуры и т.д., а политика, вместо того чтобы обеспечивать функции целепола-гания и целедостижения, заводит социальную систему в полити­ческий или социальный тупик, и т.п. Поэтому общество и его со­ставляющие части не могут сводиться только к структуре, форми­рующейся на базе организационных образований типа семьи, государства, экономических единиц, учреждений культуры, поли­тических партий и движений, религиозных конфессий и т.д. Их адекватное понимание весьма затруднительно вне двоякого, по крайней мере, рассмотрения как с точки зрения действий в них людей, направляемых ценностями разных системных уровней и личными интересами, так и с точки зрения институциональных форм этих действий.

Если бы было достаточно ограничиться идеей структурно-функ­циональной дифференциации, то проблемы социального мира и присутствующей в нем экономики могли бы быть сведены к на­бору задач социальной инженерии, а его динамические проблемы — социальные сдвиги, экономическое развитие и т.п. — к соци­альному конструированию. По существу именно это и пыталось де­лать централизованное планирование. Трудность, однако, в том, что в обществе практически невозможно выделить специализиро­ванные однофункциональные образования, которые можно было бы назвать строго экономическими, политическими, культурны­ми и идеологическими. И дело не в том, что для своего функцио­нирования эти образования нуждаются в экономических ресурсах, и не только в том, что реальные общественные структуры много­функциональны, а скорее в том, что сами системные функции вза­имообусловлены и не существуют отдельно друг от друга. Не мо­жет быть экономики без политики, культуры, идеологии и т.д. Об­щество не может быть развитым в экономическом отношении без достаточно высокого культурного уровня населения, без развитых политических структур, без объединяющей идеологии. Вся труд­ность структурно-функционального подхода состоит в упорядоче­нии эмпирически наблюдаемых организационных образований со­гласно их функциональному предназначению, не сбиваясь при этом на сугубо монофункциональную трактовку.

Системные функции суть условия сохранения и развития об­щества, и было бы странно, если бы их исполнение осуществля­лось специализированными однофункциональными образовани­ями. Семья дает пример реальной многофункциональности. И это свойство присуще, хотя и в разной степени, всем общественным структурам. Трудность как раз и состоит в том, чтобы понять при­чины многофункциональности и способы ее поддержания. Если мы обратимся к действиям и процессам, имеющим обществен­ное значение, то мы увидим, что они осуществляются через дей­ствия людей, выступающих в устойчивых и четко различных со­циальных ролях. Они поэтому и признаются в обществе как зна­чимые и даже необходимые, т.е. их признают согласующимися с общественными интересами. Такое признание совершенно недвус­мысленно указывает на наличие в жизни общества аспекта, ко­торый называют институциональным и который обеспечивает не­обходимую для его выживания меру подчинения частных инте­ресов общественным.

Выделение институциональных единиц общества оправдывает­ся необходимостью поддержания непрерывности жизнедеятельно­сти общества через взаимодействия его членов. С другой стороны, действия людей, по крайней мере, воспринимаемые как соответ­ствующие этическим нормам, осуществляются ими в институцио­нальных ролях. Благодаря этому последнему условию они склады­ваются в процессы, часто очень сложные организационно и тре­бующие сознательного управления [6, с. 44].

Это означает, что институты и прочие организационные еди­ницы общества возникают и существуют только благодаря тому, что являются формирующими условиями протекания процессов взаимодействий людей, из которых складывается жизнедеятельность общества. При анализе исполнения системных функций общества нельзя замыкаться только на структурной или, напротив, на ак-ционистской стороне предмета. Институциональный и акционистский (деятельностный) аспекты являются разными сторонами, но одного и того же объекта, и не существуют отдельно друг от дру­га. Только в сочетании друг с другом они служат средством функ­циональной дифференциации социальной системы на составляю­щие ее внутренние подсистемы. Поэтому понятно, что действие, призванное иметь, например, экономические последствия (в сис­темном смысле), совершается в институциональных формах. Вы­ражением этого является, в частности, концепция экономики как институционального процесса.

Эта концепция основывается на представлении экономики од­новременно как системы действий, обеспечивающих реализацию экономических функций в обществе, и как системы институтов, в которых и через которые осуществляются эти действия. Такое двойственное представление об экономике позволяет преодолеть ограничения, порождаемые чисто акционистским подходом, не­избежно сводящим экономический процесс к движению масс ре­сурсов, превращающихся в продукты под действием технологичес­ких процессов.

В свою очередь неправомерно сводить институты к организаци­онным образованиям, складывающимся по поводу необходимос­ти осуществлять экономические действия наиболее эффективным способом. С точки зрения институциональной концепции эконо­мики эффективность является не количественной, а скорее цен­ностно-правовой характеристикой, отражающей системно оправ­данные границы экономического действия.

В развитии общества неизбежно возникают области индивиду­альной и социальной жизни, которые в силу институциональной инерции оказываются вне нормативного воздействия институцио­нального контроля и становятся сферой исключительных интере­сов узких и достаточно закрытых групп. В этих областях регулиро­вание деятельности заинтересованных участников происходит на базе ценностей доминирующей группы или групп. Ценности эти носят откровенно антисоциальный характер и выражают факти­ческое или потенциальное подчинение интересов общества инте­ресам этих замкнутых групп. Когда уровень этого подчинения дос­тигает критической величины, то у представителей доминирую­щих интересов появляются властные полномочия, признаваемые, хотя временно и неявно, другими участниками. Возникает уровень «теневой» институционализации, поддерживающий устойчивость этих теневых интересов, и способов их реализации. Появляются ус­тойчивые структуры криминального характера, которые по мере распространения сферы их интересов и деятельности на устояв­шиеся и признанные в обществе виды и сферы деятельности ста­раются облечь себя в законные формы, оставаясь криминальными по своим целям и методам.

2 Анализ государственного управления в зарубежных странах: институциональный подход

2.1 Общая характеристика институционального подхода к организации государственного управления в зарубежных странах

Структура государственного аппарата зависит, во-первых, от того или иного подхода к организации государственной власти (единство, разделение, субсидиарность), во-вторых, от политико-территориальной организации государства. Говоря о государственном аппарате, важно различать должностных лиц и органы, осуществляющие власть (например, парламент, правительство, судьи), и государственных служащих и органы, образующие обслуживающий аппарат (например, Аппарат Правительства РФ, канцелярии судов). Выделяются органы законодательной, исполнительной и судебной власти. Органы законодательной власти представлены общегосударственными парламентами (а в некоторых странах, например, Индонезии и Туркменистане надпарламентскими органами), законодательными собраниями субъектов федерации и политических автономий, если речь идет о федеративных государствах (например, о России или США) и о государствах с политическими автономными образованиями (например, парламент Шотландии).

Исполнительная власть организована по-разному. В некоторых странах по конституции она принадлежит монарху, но на деле в парламентарных монархиях (Великобритания, Япония и др.) он власти не имеет. Государственный аппарат в таких странах фактически возглавляет правительство. В дуалистических монархиях монарх реально управляет страной (Непал, Иордания и др.), а в абсолютных монархиях (Саудовская Аравия, Оман и др.) в руках монарха находится вся полнота власти 5, с. 132.

В республиках исполнительная власть обычно принадлежит президенту, по опять-таки ее реальное осуществление зависит от формы правления. В президентских республиках (Бразилия, США, Египет и др.) президент одновременно является главой государства и главой исполнительной власти. Он возглавляет государственный аппарата, делегируя министрам те или иные полномочия, а те в свою очередь делегируют их нижестоящим государственным служащим. Правительства как коллегиального органа в президентских республиках обычно нет, а если оно есть (Египет и др.), то премьер-министр, назначаемый и смещаемый президентом без ведома парламента, является, лишь так называемым административным премьером. Он действует по поручениям президента, а фактическим главой правительства остается президент. В парламентарных республиках, например, в Индии или Германии, государственный аппарат возглавляет правительство, точнее, премьер-министр. Нормы конституций, предоставляющие широкие полномочия президентам, парируются другими нормами тех же конституций, согласно которым президент должен действовать только по совету правительства, и все его акты недействительны, если на них нет дублирующей подписи премьер-министра (правило контрасигнатуры). В полупрезидентских республиках иная ситуация. Бывает, что существует "двухголовая" исполнительная власть - она принадлежит и президенту, и правительству (Франция и др.). Но во Франции в случае "разделенного правления" (когда президент - лидер одной партии, а большинство в нижней палате парламента принадлежит другой или коалиции других партий) президент фактически лишается части своих полномочий, хотя он по-прежнему является главой гражданской и военной администрации.  В России руководство государственным аппаратом разделено. "Силовые" министерства и ведомства (обороны, внутренних дел, по чрезвычайным ситуациям, службы безопасности и т.д.), некоторые другие министерства (иностранных дел, юстиции) находятся под непосредственным руководством президента, другими руководит премьер-министр. Среди ветвей власти исполнительная власть обладает самым разветвленным и многочисленным аппаратом, самым большим штатом государственных служащих. Он нередко в 100-150 раз превышает численность парламентариев и судов вместе с обслуживающим их аппаратом.

К исполнительной ветви власти примыкают материальные придатки государства: армия, полиция (милиция), служба государственной безопасности, разведка и контрразведка, тюрьмы. По существу, это особые виды государственных организаций. Они в значительной степени усиливают исполнительную власть 5, с. 148.

Судебная ветвь власти имеет свой специфический аппарат. В одних странах это судьи и обслуживающие суды технические служащие (секретари судебных заседаний, канцелярия и т.д.), в других - так называемые следственные судьи (в некоторых странах это следователи, не входящие в состав собственно судебного корпуса), прокуроры при судах и подчиненные судьям судебные коменданты, приставы, обеспечивающие порядок судебных заседаний. Существуют разные звенья судов (низовое, среднее, верховные суды), но при рассмотрении и решении конкретных дел в отличие от чиновников исполнительной власти суды и судьи не подчинены по вертикали. К трем ветвям власти примыкают некоторые другие органы, организационно не входящие в их структуру (например, Счетная палата при парламенте России).

Помимо органов и должностных лиц, относящихся к ветвям власти, примыкающих к ним, государственный аппарат включает структуры с особым статусом. Иногда часть таких органов выделяют в качестве особой ветви избирательной власти (в некоторых странах Латинской Америки), иногда - контрольной власти. Во многих странах это омбудсманы - уполномоченные парламента по правам человека (Россия), по соблюдению правопорядка в армии (Германия), по охране окружающей среды (Канада) и др., генеральные контролеры, генеральные ревизоры, генеральные атторнеи и т.д. со своими службами. Согласно конституциям и законам они при исполнении своих полномочий независимы, не подчинены никакой другой власти. В России особое положение занимает Центральный банк, во Франции - Экономический и социальный совет, в Италии - Высший совет магистратуры, ведающий кадрами судейского корпуса, в Египте - консультативный совет аш-шура и т.д.

В России и в ряде других стран (Китай, Украина и т.д.) особое звено государственного аппарата образует прокуратура, которая в таких странах обособлена от судов. Ее главная задача - контроль за соблюдением законности. Специфической частью государственного аппарата являются специализированные органы конституционного контроля (конституционные суды, конституционные советы и др.), а в некоторых мусульманских странах - органы религиозно-конституционного контроля (они следят прежде всего за соответствием законов Корану).

Особое место занимают избирательные органы. Во многих лати-ноамериканских странах это избирательные трибуналы (они соединяют полномочия судов по выборам и избирательных комиссий), а также избирательный регистр (это система отдельных органов, занимающихся учетом избирателей). В странах других континентов существуют избирательные комиссии. Постоянные избирательные комиссии (прежде всего центральные комиссии, а в федерациях - комиссии субъектов федерации) состоят из государственных служащих, назначаемых или избираемых (обычно соответствующими представительными органами) на определенный срок с возможностью переизбрания. Члены окружных участковых комиссий работают на общественных началах, но во время исполнения ими этих обязанностей па них распространяются положения правовых актов о государственной службе.