Институциональный подход к организации государственного управления

СОДЕРЖАНИЕ

Введение

1 Новая институциональная теория в государственном управлении

1.1 Понятие и принципы институционализма

1.2. Институты как особый экономический ресурс

1.3. Экономика как институциональный процесс

2. Анализ государственного управления в зарубежных странах: институциональный подход

2.1 Общая характеристика институционального подхода к организации государственного управления в зарубежных странах

2.2 Организация государственного управления в Японии

2.3 Особенности организации государственного управления в США

2.4 Организация государственного управления в Германии

3. Развитие институционального подхода на основе зарубежного опыта в государственном управлении в Республике Беларусь

Заключение

Список использованных источников

ВВЕДЕНИЕ

В последние десятилетия в зарубежных странах осуществляются радикальные конституционные реформы, трансформирующие всю систему государственного управления. Эти реформы, в частности, вызваны вступлением ряда зарубежных стран в Европейский Союз и обязательствами приведения внутреннего законодательства в соответствие с законодательством данной организации. Одним из элементов конституционных преобразований в европейских странах является реформа местного управления. Основными направлениями данной реформы являются: модернизация процесса принятия решений, оптимизация механизма обслуживания населения, изменение структуры местного управления и организации местной исполнительной власти (в том числе и введение прямых выборов мэра в отдельных территориальных единицах), обеспечение развития экономики и благосостояния населения, охрана окружающей природной среды, а также выработка новых этических рамок поведения должностных лиц органов местного управления.

В условиях современного постиндустриального, информационного общества, в связи со сдвигами, произведенными научно-технической революцией и внедрением общечеловеческих ценностей (свобода, равноправие, демократия, права человека; социальная справедливость и др.), изменяется роль государства внутри страны, а происходящие в мире интеграция и глобализация порождают новые проблемы. Конечно, они неодинаково решаются в разных государствах, но активизация деятельности государства представляет собой общее явление. Это относится и к его социальной роли, и к решению технических задач (многие чрезвычайно дорогостоящие научно-технические, экономические проекты не могут быть реализованы только усилиями частного капитала), к вопросам международной политики.

Институциональный подход к рассмотрению государственного управления позволяет определить государственное управление как целостную сферу деятельности всех ветвей, всех органов, всех должностных лиц государственной власти, т.е. как реализацию государственной власти во всех ее формах и методах.

Актуальность исследования определяется необходимостью изучения опыта стран, в которых развитая система государственного управления успешно функционирует уже на протяжении нескольких столетий, и анализа положительных черт таких систем для применения их при формировании системы институционального государственного управления в Республике Беларусь.

Таким образом, все вышесказанное обусловило актуальность темы курсовой работы и предопределило ее выбор.

Цель работ – рассмотреть институциональный подход к организации государственного управления в зарубежных странах и определить направления развития институционального государственного управления в Республике Беларусь.

Для достижения поставленной цели необходимо решить следующий ряд задач:

- рассмотреть предпосылки новой институциональной теории в государственном управлении;

- показать методологические основания институциональной тео­рии;

- показать общий институциональный подход к государственному управлению в зарубежных странах;

- раскрыть институциональный подход к организации государственного управления в развитых странах;

- рассмотреть развитие институционального государственного управления в Республике Беларусь.

1 НОВАЯ ИНСТИТУЦИОНАЛЬНАЯ ТЕОРИЯ В ГОСУДАРСТВЕННОМ УПРАВЛЕНИИ

1.1 Понятие и принципы институционализма

Институционализм есть система взглядов на методологию соци­альной науки — особой отрасли знания, резко контрастирующей с естествознанием по специфике своего предмета и метода. В той мере, в какой экономическая наука занимается именно этим осо­бым предметом (заметим сразу же, что ее область шире), она яв­ляется отраслью социальной науки и институционализм есть ее методологическое кредо 6, с. 32.

Исходным является понятие социальной системы как предмета исследований социальной науки.

Термин «институт» предлагается связать именно с понятием внешней нормы, поскольку она фактически (притом достаточно часто) применяется в практике совместной деятельности. По оп­ределению институт — это и есть фактически действующая реф­лексивная норма и ничего, кроме нее. Правовой норме (группе вза­имосвязанных норм) соответствует правовой институт, например, институт наследования. Условной норме соответствует, по нашей терминологии, социально-культурный институт. Закрепление внеш­ней нормы в общественной практике, ее фактическое подтверж­дение в реальном поведении людей (в реальных правоотношени­ях, традициях и т.д.) называем институционализацией, имея в виду, что речь идет об институционализации деятельности, совме­стной деятельности. При ближайшем рассмотрении выясняется, что институционализация сама есть совместная деятельность, упоря­доченная институтами. Роль социально-культурных институтов здесь особенно значима 6, с. 33.

Институциональная экономика — это часть методологически единой социальной науки и опирается она на общие для всей социальной науки исходные принципы, в совокупности назван­ные нами институционализмом. Это принципы институтоцентризма, несводимости, методологического социализма, единства и ис­торизма.

Принцип институтоцентризма является главным, остальные, по существу, являются его расшифровками, отражают тот или иной его аспект. Он утверждает, что ни одна область социальной науки не может ни выделить свой предмет как упорядоченное единство, ни изучать его, отвлекаясь от конкретной институциональной фор­мы социальной жизни, т.е. не принимая непосредственно во вни­мание систему рефлексивных норм. Без участия этих норм не су­ществует какого-то механизма регулирования совместной деятель­ности людей, которое можно было бы изучать отдельно. Каков бы ни был фактор, оказывающий воздействие на процесс совместной де­ятельности людей и его результаты, он действует через институты и благодаря институтам. Это относится равным образом к техни­ке, природно-климатическим условиям, плодовитости и другим расовым и этническим признакам населения и т.д. Любое явление, имеющее социальное значение, т.е. так или иначе соотносящееся со смыслом совместной деятельности, с намерениями и ожида­ниями (есть хорошее русское слово «чаяниями») участвующих в ней людей, будь то богатство и нищета или мощь и бессилие го­сударств, есть явление институционально упорядоченной, опреде­ленным образом оформленной жизни. Его нельзя описать и причинно объяснить, минуя институты.

Принцип несводимости устанавливает четкую границу между со­циальным и естественнонаучным знанием. Каждое из них имеет свой особый предмет. Мир человека, его опыт двойственен. Это мир при­роды в естественном или «прирученном» посредством целенаправ­ленно применяемой техники состоянии. И это мир социальной жизни, единство которой восходит к особому типу упорядоченно­сти посредством рефлексивных норм. Совместную деятельность людей можно и нужно изучать либо только как природно-техническую, либо только как социальную систему. Каждый из этих ас­пектов подчиняется своим, непересекающимся цепочкам причин­но-следственных связей. Сводить оба мира к единым основаниям, например, искать законы социальной жизни как частные проявле­ния естественнонаучных законов, методологически некорректно.

Аналогично принцип методологического социализма (или мето­дологического коллективизма, хотя этот вариант, принятый в ли­тературе, представляется нам менее удачным) направлен против так называемого «методологического индивидуализма» [1]. Пос­ледний составляет один из центральных исходных пунктов, на­пример, неоклассической школы экономической мысли, заим­ствованный ею (в «современной» обработке) у авторов наиболее влиятельных теоретико-экономических систем XVIII и XIX в., исключая марксизм.

Принцип методологического социализма указывает, что долж­но быть отправным пунктом научного анализа социальной систе­мы и что таким отправным пунктом быть не может. Если соци­альная система есть совместная деятельность, регулируемая реф­лексивными нормами, то наличие рефлексивно нормируемой совместной деятельности должно быть явно и недвусмысленно при­нято в качестве исходной предпосылки любого исследования со­циальной системы. Нельзя теоретически реконструировать соци­альную систему из взаимодействия индивидов, если в модель по­ведения каждого из них уже не заложены с самого начала особые основания действия, определяемые рефлексивными нормами. Ин­ституты не могут быть выведены путем умозаключений из свойств поведения взаимодействующих индивидов в их «естественном», «до-институированном», не нормируемом состоянии. При этом не имеет значения, какие свойства поведения принимаются в качестве ис­ходных, преобладают ли в нем эгоистические или альтруистичес­кие мотивы. Фигура «естественного» индивида логически предше­ствует понятию института. Это принцип методологического инди­видуализма. Понятие института логически предшествует фигуре неинституированного индивида. Это принцип методологического социализма (уже, очевидно, понятно, что термин «социалистичес­кий» несет здесь смысловую нагрузку, не имеющую отношения к социализму как общественному строю). Иными словами, институ­ционализированная совместная деятельность людей может быть выведена только из институционализированной совместной дея­тельности людей, если это движение по кругу имеет смысл. А оно имеет смысл, когда речь идет об анализе процессов воспроизвод­ства институтов или возникновения одного института из другого 6, с. 34.

Принцип единства гласит, что не существует «материи социаль­ной жизни» с самостоятельно складывающимися в ней «отноше­ниями», которые можно было бы представить отдельно от норм права и других институтов. Институты и регулируемую ими совме­стную деятельность людей мы вправе трактовать соответственно как регулирующую форму и регулируемую материю социальной жиз­ни, но нельзя говорить о том, что форма и материя находятся меж­ду собой в причинно-следственной связи. Социальные отношения не распадаются на две отдельные «сущности», одна из которых пер­вична, другая — производна, одна объективна, а другая выступа­ет как нечто вторичное, субъективное, отраженное как тень, не­изменно следующая за своим хозяином. Иных отношений, кроме тех, которые возникают в практике применения рефлексивных норм, не существует, корректная мысль о них невозможна.

Таким образом, принцип единства, во-первых, отвергает пре­тензии экономической науки на какой-то особый предмет, лишен­ный правовой оформленности, а, следовательно, институциональ­ного своеобразия. Будто право и другие рефлексивные нормы — это кожа, которую можно удалить, по примеру анатомов, чтобы об­нажилось «внутреннее устройство» тела. Не возбраняется абстра­гировать понятие «хозяйство вообще» с его всеобщими момен­тами, но при возвращении на почву реальности обнаруживается, что эти моменты «даны» не сами по себе, а для правоотношений, и только вместе с ними имеют то или иное значение, ради уясне­ния которого и существует экономическая наука.

Во-вторых, принцип единства противостоит принципу эконо­мического материализма, который обычно связывают с учением Маркса о базисе и надстройке (хотя круг приверженцев этого шире, да и взгляды самого Маркса на этот счет чересчур вольно и примитивно трактовались его последователями и оппонентами).

Принцип историзма утверждает, что социальная система как ком­плекс социальных отношений представляет собой конкретную ис­торически развивающуюся целостность. Применительно к эконо­мической науке это значит, во-первых, что явления экономичес­кой жизни невозможно объяснить иначе, как явления определенной культуры [6, с. 35], не принимая во внимание сложив­шиеся социально-культурные институты, т.е. образ и стиль мыш­ления, особенности мироощущения, привычки и традиции, сте­реотип суждений о том, что «справедливо» и «несправедливо». Когда говорят о необходимости комплексного междисциплинарного ис­следования экономических процессов и явлений, сотрудничества экономистов с юристами, культурологами, социопсихологами, имеют в виду именно этот аспект принципа историзма.

1.2. Институты как особый экономический ресурс

Экономический процесс можно рассматривать как единство двух взаимосвязанных сторон, или аспектов, один из которых можно на­звать ресурсно-технологическим, а второй — институциональным [7, с. 24].

С ресурсно-технологической стороны экономика выступает как система способов соединения ресурсов для производства благ и услуг. Институциональный аспект экономики — это механизм со­циального упорядочивания экономических действий.

Ясно, что при таком определении институциональный аспект экономики понимается существенно шире, чем так называемый хозяйственный механизм (плановый или рыночный). План и ры­нок как понятия, при всех их различиях, относятся к одному классу способов социального упорядочивания экономических действий. И тот, и другой основывается на принципе рационирования, т.е. на целенаправленном выборе из альтернативных способов использо­вания ограниченных ресурсов. Не будем здесь обсуждать вопрос, какой тип рационирования более эффективный — воплощенный в директивных указаниях правительственных органов, в приказе начальника или в рыночной сделке независимых лиц. Важно от­метить, что есть и другой класс способов социального упорядо­чивания действий, основанный на так называемых ролевых отно­шениях. Суть ролевого механизма в том, что отношения между людьми осуществляются как своего рода спектакли с расписан­ными ролями и заранее известными мотивировками действий, оп­ределенными для каждой роли. Люди как бы приспосабливаются к общепризнанной, стандартной, обкатанной в социальном опы­те модели своего собственного поведения. Тем самым они реали­зуют взаимные ожидания и только благодаря этому способны к сотрудничеству [7, с. 25].