Государственное управление и МСУ

Законодатель устанавливает виды организаций, которые относятся к органам местного самоуправления, в самой общей форме. В соответствии с п. 1 ст. 1 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» органами местного самоуправления считаются выборные и другие органы, наделенные полномочиями по решению вопросов местного значения и не входящие в систему органов государственной власти. Местное самоуправление осуществляется на всей территории РФ. Территории муниципальных образований городов, поселков, станиц, районов, сельских округов (волостей, сельсоветов) и других муниципальных образований - устанавливаются в соответствии с федеральными законами и законами субъектов РФ с учетом исторических и иных местных традиций.

Органы местного самоуправления - это органы муниципального образования, создаваемые им для осуществления функций публичного управления на своей территории с целью обеспечения публичных интересов, развития экономики и социально-культурной сферы и решения местных вопросов жизнедеятельности населения².

Органы местного самоуправления имеют установленную различными законами и иными нормативными правовыми актами, прежде всего уставами муниципальных образований, компетенцию, под которой понимаются полномочия этих органов публичной власти, осуществляемые ими в рамках предметов ведения местного самоуправления и для решения местных вопросов муниципального образования.

Конституция РФ содержит основу всех правовых актов и закрепляет в главе 8 «Местное самоуправление» наиболее важные принципиальные положения, определяющие: задачи и цели местного самоуправления; роль местного самоуправления в механизме осуществления народовластия; основы деятельности населения по решению задач местного значения. В статье 12 закладываются основы всего местного самоуправления, определяются его важнейшие принципы. Следует отметить демократическое содержание этой статьи. В ней говорится о признании и гарантиях местного самоуправления со стороны государства, его самостоятельности в пределах своих полномочий. Такую же направленность имеет содержание 8,13,14 и других статей действующей Конституции. Содержание статьи 12 полностью соответствует общей направленности главы 1 Конституции, закрепляющей основы конституционного строя в России.

Общепринятым является определение  конституционного строя, данное О.Е.Кутафиным, который под конституционным строем понимает «определенную форму или определенный способ организации государства, закрепленный в его Конституции»¹. Поэтому резким диссонансом с общим содержанием статьи 12 звучит завершающая ее фраза о том, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государства. Во-первых, по нашему мнению, это чисто техническая норма, которой совершенно не место в главе, посвященной основополагающим принципам организации российского общества и государства. В лучшем случае ее можно было бы включить в главу 8, непосредственно посвященную организации местного самоуправления.

Во-вторых, нельзя не согласиться с  С.А. Авакьяном в том, что вряд ли оправдано противопоставление государства  и местного самоуправления, представленного органами власти, ближе всех стоящими к населению². Как справедливо отмечает А.И.Черкасов, «практически невозможно провести абсолютную границу между функциями государственного управления и местного самоуправления. Ведь местные органы власти осуществляют как сугубо местные функции, так и полномочия, вытекающие из централизованного управления»³.

В рамках концепции противопоставления государства и местного самоуправления тем более алогичной представляется конституционная норма, предоставляющая  органам государственной власти право наделять органы местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, даже при условии обеспечения этой процедуры соответствующими материальными и финансовыми средствами.

Стоит отметить, что и Европейская  Хартия о местном самоуправлении не становится на позицию противопоставления, местного самоуправления государству, а исходит из необходимости лишь широкой автономии местных органов самоуправления в отношении своей компетенции⁴.

Появление указанной нормы в  действующей в Конституции России можно объяснить стремлением ее авторов отстраниться от исторического опыта Советов. Именно это заставило их отказаться как от плохого, так, к сожалению, и от хорошего, что несла в себе система Советов.

Согласно статье 130 Конституции РФ, местное самоуправление обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения. Таким образом, оказался выстроенным третий - нижний уровень публичной власти, на который неизбежно опираются (или вытесняют - в зависимости от подхода в соответствующем субъекте Федерации) два верхних уровня - федеральная и региональная государственные власти.

2.2 Местное самоуправление осуществляется также в соответствии с федеральными законами

Важнейшим источником муниципального права, правовой основой для развития законодательства субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении является уже упоминавшийся Закон “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”, принятый Государственной Думой 12 августа1995 г. Данный закон определяет: общие принципы организации местного самоуправления в РФ; организационно-правовые формы осуществления местного самоуправления; правовые, экономические и финансовые основы местного самоуправления и государственные гарантии его осуществления; основные полномочия органов местного самоуправления в решении вопросов местного значения.

Во многом положения  Закона обращены в будущее, поскольку  в соответствии с ними только начинает формироваться система законодательства РФ и ее субъектов по вопросам местного самоуправления, осуществляется поиск наиболее эффективных форм и методов реализации местного самоуправления. Для решения указанных задач и правовой регламентации наиболее принципиальных, важных вопросов организации местного самоуправления на переходный период в Законе “Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ” предусмотрена глава “Заключительные и переходные положения”. В ней предусматривается возможность временного правового регулирования отдельных вопросов местного самоуправления уставами муниципальных образований - до принятия законов субъектов РФ; главе муниципального образования предоставляется право назначения местного референдума, в случае если в муниципальном образовании не сформирован представительный орган местного самоуправления, Правительству РФ предлагается не позднее четырнадцати месяцев со дня вступления в силу настоящего Федерального закона разработать и представить на рассмотрение Государственной Думы проекты соответствующих федеральных законов, а выборы представительного органа местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления провести не позднее шестнадцати месяцев со дня вступления в силу настоящего Закона⁵.

В ст. 4 Закона “Об общих  принципах...” определяется круг общественных отношений в области местного самоуправления, которые регулируются нормативно-правовыми актами Российского государства. Регулированию только федеральными законами подлежат вопросы определения общих принципов организации местного самоуправления; передачи объектов федеральной собственности в муниципальную собственность; наделения органов местного самоуправления отдельными полномочиями Российской Федерации и передачи им материальных и финансовых средств, необходимых для осуществления таких полномочий.

Указанный закон обязывает  высшие органы государственной власти у РФ устанавливать и гарантировать государственные минимальные социальные стандарты в области местного самоуправления. Такие стандарты должны разрабатываться в сферах: воспитания, образования, здравоохранения, обеспечения жильем малоимущих, социального обеспечения по старости и нетрудоспособности, получения гражданами квалифицированной юридической помощи, предоставление коммунальных услуг, культурно-просветительных и иных услуг в области духовной культуры, обеспечение экологической чистоты среды обитания.

В соответствии с Конституцией РФ социальная политика государства в указанных сферах осуществляется по следующим направлениям: создание всем гражданам равных условий для получения материальных и духовных благ, развитие творческого, научного потенциала и т.д; установление в указанных сферах определенных социальных минимумов (прожиточный минимум, минимальная заработная плата, минимальный размер жилья, минимальная продолжительность отдыха) и т.д.; особая социальная защита и обеспечение тех групп населения, которые не могут в силу физических или иных недостатков в полном объеме создавать для себя все необходимые условия для достойной жизни.

Местное самоуправление осуществляется также в соответствии с другими федеральными законами.

Важную роль в становлении  полноценной системы местного самоуправления в нашей стране призван сыграть Федеральный закон “Об обеспечении конституционных прав граждан РФ избирать и быть избранными в органы местного самоуправления”⁶ (подписан Президентом РФ 26 ноября1996 г.).

Закон устанавливает (ст. 1) правовые нормы, обеспечивающие реализацию конституционных права граждан Российской Федерации и быть избранными в органы местного самоуправления в случаях если:

- законодательный (представительный) орган субъекта Российской Федерации  не принял закон, устанавливающий  порядок проведения муниципальных выборов;

- не принят устав  муниципального образования (представительным  органом местного самоуправления  или на местном референдуме);

- в муниципальном образовании  отсутствует выборный представительный  орган местного самоуправления;

- полномочия органов местного самоуправления осуществляются должностными лицами, назначенными органами государственной власти;

- законом субъекта  Российской Федерации не установлен  порядок образования, объединения,  преобразования и упразднения  муниципальных образований;

- истекли установленные  сроки полномочий выборных органов  местного самоуправления и должностных  лиц местного самоуправления.

Закон определяет (ст.2 п.1) территорию местного самоуправления в  субъектах РФ, которые не приняли правовые нормы, регулирующие порядок образования, объединения, преобразования и упразднения муниципальных образований. Муниципальными образованиями в них являются (в соответствии с существующим административно-территориальным делением субъектов РФ) районы, города, районы в городах, имеющих районное деление, поселки, сельские округа (сельсоветы), иные территориальные или населенные пункты, в которых на день вступления в силу Федерального закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ” местное самоуправление осуществлялось в соответствии с законами и иными нормативными правовыми актами РФ.

Закон (ст.3) устанавливает сроки и порядок проведения выборов. Если выборы депутатов представительных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления не назначены до 28 ноября 1995 г. (ст.3 п.2) либо назначены на срок, не соответствующий сроку, указанному в пункте 1 ст. 58 Федерального закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ “ (до 28 февраля 1996 г.) дату выборов определяет суд по заявлению прокурора или жалобе гражданина, проживающего на территории муниципального образования, или жалобам общественных объединений (в том числе их региональных и местных отделений) Верховные суды республик, краевые суды, областные суды, суды городов Москвы и Санкт-Петербурга, суд автономной области и суды автономных округов рассматривают в первой инстанции дела об обеспечении конституционных права граждан РФ избирать и быть избранными в органы местного самоуправления. Участие прокурора в деле обязательно. Дата проведения выборов назначается судом в течение десяти дней со дня получения заявления прокурора или жалобы. В решении суда указывается администрация, на которую возлагается его подготовка. Отказ в проведении референдума может быть обжалован в судебном порядке.

Общественные отношения  в области местного самоуправления регулируются также указами Президента РФ, постановлениями Правительства РФ, постановлениями Конституционного Суда РФ.

В качестве примера такого рода нормативно-правовых актов можно привести:

- Указ Президента РФ от 3 июня1996 г.. №802 “О поэтапном формировании муниципальных органов охраны общественного порядка”;

- Постановление Правительства РФ от 27 июня 1996 г. № 755 “О некоторых мерах по организации взаимодействия федеральных органов исполнительной власти с органами местного самоуправления”;

- Постановление Конституционного  Суда РФ от 30 мая 1996 г. № 13-П по делу о проверке конституционности пункта 1 ст. 58 и пункта 2 ст. 59 Федерального закона от 28 августа1985 г. “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” (с изменениями от 22 апреля 1996 г.).

Федеральными нормативными правовыми актами подлежат регулированию  вопросы, связанные с обеспечением прав населения на осуществление  местного самоуправления. Среди них: компенсация местному самоуправлению дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых федеральными органами государственной власти; государственная защита прав граждан на осуществление местного самоуправления; обеспечение федеральных гарантий финансовой самостоятельности местного самоуправления установление федеральных гарантий избирательных прав граждан при выборах органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления; определение порядка судебной защиты прав местного самоуправления; установление ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления за нарушение законов.

К исключительному ведению  Российского государства в области  местного самоуправления относятся  также вопросы: регулирования отношений между федеральным бюджетом и местными бюджетами; принятия федеральных программ развития местного самоуправления; установления особенностей организации местного самоуправления на приграничных территориях; определения правовых основ организации муниципальной службы.

Государство осуществляет как законодательную деятельность в области местного самоуправления, так и контроль за соблюдением  действующего законодательства. Закон  “Об общих принципах организации  местного самоуправления в Российской Федерации” такого рода контроль связывает, прежде всего, с осуществлением прокурорского надзора за соблюдением законности органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления. В соответствии с Федеральным законом от 17 ноября 1995 г. “О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации “О прокуратуре Российской Федерации””⁷ органы прокуратуры осуществляют надзор за исполнением органами местного самоуправления законов и соблюдением ими прав и свобод человека и гражданина. Прокурор при осуществлении такого рода функций вправе: