Государственное управление

Государственное управление функционирует не в виде отдельных элементов, а как единое, взаимосвязанное их образование, т.е. действует системно. Оно является социальной системой со всеми присущими этому виду свойствами. Причем социальные системы создаются людьми, основным структурным элементом являются люди и поэтому проявляется как творческий характер социального управления, его сила, так и уязвимость.

Система государственного управления состоит из следующих взаимосвязанных элементов:

— функций государства, определяющих его роль в различных сферах;

• нормативно-правовой базы, закрепляющей и обеспечивающей реализацию функций государства;
• элементов системы, формирующей структуры институтов государства;
• политических процессов, обеспечивающих взаимодействие как внутри системы государственного управления, так и вне ее — с институтами гражданского общества, частного сектора и другими партнерами;
• человеческих, финансовых, информационно-коммуникационных, материальных и прочих ресурсов.

Следует отметить, что реализация функций системы государственного управления связана с осуществлением властных полномочий, что означает монопольное право на издание законов и применение принуждения. Предназначение системы государственного управления состоит, прежде всего, в обеспечении стабильности, прогрессивного развития общества, удовлетворения его потребностей, интересов, ожиданий.

Государство как одна из форм существования  публичной власти иерархично. В государственном управлении иерархия понимается как многозвенная система распоряжения — подчинения (т.е.включает управляющую и управляемую подсистемы). Элементами могут выступать любые части системы государственного управления: органы управления, правовые акты, должностные лица.

Управленческая деятельность государственных органов направлена на регулирование и разрешение общественных противоречий и конфликтов между общими (государственными) и частными интересами.

Чем глубже общественное разделение труда и более развито общество, тем более сложны управляемые объекты, тем более многогранной, системной должна быть и организация субъекта управления (управляющей подсистемы).

Управляемая система (объект) государственного управления — это все компоненты общества, подверженные государственному воздействию как объекты управления. Каждый объект имеет свои, разноуровневые субъекты управления, в том числе и в управляемой системе.

Управляемая система отличается от управляющей по ряду признаков. Если для управляющей системы характерно преобладание иерархических, субординационных, вертикальных отношений, то для объекта управления свойственны многообразные, многослойные горизонтальные, невластные, диспозитивные связи. Это отношения, обусловленные жизнеобеспечением общества (язык, семья, мораль, рынок, нация и др.), социокультурные и политические отношения, связанные с предпочтениями, ценностными ориентациями, выражающимися в поддержке того или иного общественно- политического института.

71

Любая система имеет определенный состав. Компоненты системы можно условно разделить на подсистемы и элементы. Изучение состава системы имеет особое значение при определении свойств системы на основе анализа ее элементов, что фактически является одной из самых актуальных и универсальных задач современной науки. Конечно при этом необходимо учитывать «кооперативный эффект», т.е. возникновение при взаимодействии компонентов системы их новых качеств и свойств.

Компоненты системы имеют определенные связи.

Различают системы открытые и закрытые. Закрытая система, являющаяся самосдерживаемой, существенно игнорирует эффект внешнего воздействия, однако она имеет малую применяемость. Открытая система предполагает динамическое взаимодействие с окружающим миром.

Можно выделить линейный, функциональный, отраслевой виды отношений распоряжения — подчинения (по такому критерию, как воздействие на объект и в зависимости от самого объекта управления).

Линейным называют распоряжение, в рамках которого вышестоящий орган (должностное лицо) обладает полномочиями по формированию (расформированию) данной структуры (например, созданию или упразднению должностей). При линейном подчинении вышестоящее лицо или орган обладает правом общего руководства деятельностью нижестоящих уровней, а иногда осуществляет оперативное руководство и контроль. Линейное руководство не учитывает развитую специализацию деятельности.

Функциональный тип распоряжения — подчинения возникает, когда вышестоящий орган (или должностное лицо) обладает полномочиями по методическому или процедурному руководству нижестоящими в рамках строго определенного вида деятельности. Линейное руководство имеет общий характер, а функциональное — специализированный. При функциональном руководстве речь идет об обязательном следовании стандартам. Функциональное управление осуществляется органами исполнительной власти по направлениям: экономика, социальное развитие, оборона, безопасность.

Выделяют отраслевое управление, которое предполагает наличие вертикали соподчиненности от центра до уровня предприятия и реализуется через отраслевые министерства.

В зависимости от масштаба и временных рамок управление может быть стратегическим, тактическим, оперативным.

Стратегическое управление определяет долгосрочную перспективу развития общества по основным для государства сферам, объектам, территориям, задает программу деятельности каждому звену управления. Различают отраслевые, функциональные и общеполитические стратегии управления.

Тактическое управление - это кратковременное управление, которое предполагает конкретные действия по реализации намеченных целей. Тактическое управление включает корректировку некоторых показателей стратегического плана.

Оперативное управление направлено на решение текущих задач, а также новых проблем возникающих в процессе управления. Это вид управления, решающий конкретные задачи.

В зависимости от характера взаимоотношений  центральной власти и органов административно-территориального управления выделяют субординационное и координационное управление. Координационное управление присуще федерациям и конфедерациям. Субординационное управление основано на административном подчинении периферии центру, что характерно для унитарных государств.

Административно-территориальное  деление государства также определяет структуру уровней государственного управления. В большинстве стран их три: национальный, региональный, местный. Каждому из уровней управления отведена особая сфера компетенции, каждый подчинен в политическом отношении вышестоящим органам. Форма и пределы подчинения, как и самостоятельности, определены законом.

На национальном уровне ГУ осуществляется центральными органами, представляющими все общество (глава государства, парламент, правительство, министерства, ведомства и т.д).

На региональном уровне управление направлено на рациональное размещение производства, углубление специализации, комплексное развитие территорий, выравнивание уровней их экономического и социального развития.

На местном уровне, вне зависимости от формы территориально-административного устройства, выполняются следующие функции: обеспечение общественной безопасности, решение проблем здравоохранения, системы образования, реализация социальных программ; регулирование (например, защита потребителей, дорожная безопасность), строительство, управление государственными предприятиями.

Структура системы — это фиксированные, установленные взаимосвязи элементов, компонентов и подсистем на основе взаимодействия и координации.

Системный подход к изучению государственного управления позволяет осмыслить его как функционирование нескольких сложных подсистем, среди которых:

• система управляющая — государство как определяющий субъект управления;
• система управляемая — общество в целом и его компоненты, подверженные государственному воздействию как объекты управления;
• система взаимодействия (коммуникативная система) — различные институты государства и общества, реализующие связи: прямые и обратные, вертикальные и горизонтальные, подчиняющие и поддерживающие и др.

Структуру системы можно определить как совокупность компонентов и внутренних связей системы. Иногда ее определяют как совокупность элементов и связей или отношений, но чтобы действительно познать структуру системы, нужно провести последовательную ее декомпозицию, т.е. выделить в ней подсистемы всех уровней, доступных анализу, и ее элементы, которые в соответствии с задачами исследования не делятся на части. Благодаря иерархичности своей структуры система может быть представлена через составные части — подсистемы и элементы.

Структура под воздействием функции во многом определяет свойства системы, в том числе и общесистемные свойства целостности, иерархичности и интегративности. Также она играет важную роль в функционировании системы, обеспечивая относительную устойчивость и способствуя сохранению качественной определенности системы.

Со структурой системы тесно связана ее организация, нередко эти понятия отождествляются. Существуют также попытки определить организацию как сложность системы (Н. Винер, JI. фон Нейман). Данное понятие определено как взаимодействие частей целого, обусловленное его строением. Это определение ясно показывает отличие и взаимосвязь организации и структуры. Если структура системы отражает ее устойчивые компоненты и связи, то организация — как Устойчивые, так и неустойчивые.

Организация выражает и структурные, и функциональные аспекты системы, поэтому теоретически можно говорить о двух видах организации — структурной и функциональной, единых в реальной системе. Структурная организация определяется внутренними прямыми и обратными связями. Функциональная организация обусловлена отражением, т.е. свойством материальных систем в процессе взаимодействия запечатлевать и сохранять в своей структуре следы воздействия других систем.

Функционирование системы во времени называют поведением. В процессе функционирования система достигает определенного результата — эффекта.

Эффективность и оптимальность системы зависят от того, насколько эффективны и оптимальны ее подсистемы и наоборот, однако зависимость здесь непрямая: эффективность функционирования компонентов способствует эффективности системы в целом, но не всегда приводит к ней в силу системного свойства интегративности. Что касается оптимума, то здесь еще более сложная и противоречивая зависимость, которая может быть даже обратной: достижение системой глобального оптимума нарушило бы нормальное функционирование подсистем; а подсистемы не могут одновременно достичь оптимума, ибо это может вывести за допустимые пределы переменные других подсистем. Более того, стремление к оптимуму может иногда даже ухудшить состояние системы или вынудить ее перейти на режим функционирования, ведущий к разрушению.

Система государственного управления образуется подсистемами целей и принципов осуществления государственно-властного воздействия на общественную жизнедеятельность. Данное воздействие выражается обычно в правовых формах. Оно включает организационные структуры государственного аппарата (государственные органы), систему государственной бюрократии (персонал), совокупность реализуемых ими функций, комплекс используемых методов, средств и ресурсов, а также прямые и обратные взаимосвязи субъектов и объектов управления, необходимые информационные потоки, документооборот и т.п.

Система — это набор взаимосвязанных и взаимозависимых частей, составленных в таком порядке, который позволяет воспроизвести целое. Уникальной характеристикой при рассмотрении систем являются внутренние отношения частей. Каждая система характеризуется как дифференциацией, так и интеграцией. В системе используются разнообразные специализированные функции. Каждая часть организации выполняет свои определенные функции. Для того чтобы поддерживать отдельные части в одном организме и формировать завершенное целое, в каждой системе осуществляется интеграция. Поэтому используются такие средства, как координация уровней иерархии управления, прямое наблюдение, правила, процедуры, курс действий.

Хотя организации распадаются на отдельные части или составные элементы, они сами являются подсистемами в рамках более крупной системы. Существуют не только системы и подсистемы, но и сверхсистемы. При этом целое не является простой суммой частей, поскольку систему следует рассматривать как их единство.