История государственного управления

ВВЕДЕНИЕ

История государственного управления является  самостоятельной  дисциплиной. Она возникла на стыке  исторических и правовых дисциплин  и изучает основные закономерности в развитии государственности, системы  функционирования государственных  органов и учреждений.  

Целью изучения дисциплины «История государственного управления в России» является получение  будущими специалистами-менеджерами  необходимой суммы знаний в области  истории становления и развития системы государственного управления в России.

 Задачами курса являются:

• ознакомить студентов с историческим опытом России по государственному и муниципальному управлению;
• показать основные тенденции  развития государственности в России;
• сформировать теоретические знания и практические навыки по анализу текущей ситуации в области государственного и муниципального управления с учетом исторического прошлого;
• научить соотносить тип государственного управления и уровень экономического развития страны в определенный исторический период.

В учебном пособии выделены пять блоков. Первый блок объединил вводную главу и  исторический период  от образования Древнерусского государства до начала объединения Русских княжеств в XIV – XV вв. Второй блок прослеживает этапы развития Руси на пути к централизованному государству (XV в.) и самодержавию, до преобразований  в государственном аппарате первой половине  ХVIII в. Третий блок охватывает период от реформ Екатерины II до падения монархии в 1917 г. Четвертый блок дает историческую характеристику изменениям в государственном управлении от буржуазно-демократической республики (1917г.) до 1985 г. В пятом блоке рассмотрено государственное и муниципальное управление в Российской федерации от «перестройки» до настоящего времени.   

 Для понимания и  более глубокого изучения материала, необходимо использовать специальную литературу по «Истории государственного управления в России».  Для  этого рекомендуется учебное пособие под редакцией А.Н. Марковой  «Государственное управление в России» ЮНИТИ 2002 г., учебник В.И. Куликова «Государственное управление в России» Мастерство, 2001г. и учебное пособие Ю.С. Щекатурина «Государственное управление в России» изданное в ЮРГТУ(НПИ) в 2003 г.

В результате изучения дисциплины студент должен: 

• научиться давать характеристику российской государственности в различные периоды ее истории;
• знать систему высших, центральных и местных государственных органов;
• приобрести навыки по анализу общих и отличительных черт  в государственном управлении;
• уметь отвечать на контрольные вопросы в конце каждой главы.

Для подготовки к экзамену приведен перечень экзаменационных  вопросов, а также темы контрольных  заданий. В качестве приложения к учебному материалу разработано электронное дополнение (ЭД), которое содержит иллюстрации, хронологические таблицы, справочный материал, краткий толковый словарь. В тексте пособия сделаны ссылки на ЭД.

 

 

 

1-Й БЛОК

 

1.1. ГОСУДАРСТВО, ГОСУДАРСТВЕННЫЙ АППАРАТ И ГОСУДАРСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ

 

1.1.1. Государство:  понятие, признаки, и атрибуты  государства.

 И1                    Термин «государство» можно понимать в трех  значениях:

• страна, общество, народ, т.е. организация большой социальной группы. В этом значении слова говорят, например,  о Российском государстве, немецком, французском и т.д.;

       -     целостность определенных внутриобщественных связей и их форм, т.е. с точки зрения роли государственного аппарата, его структуры. В данном случае понятию государства соответствуют понятия «правительство», «администрация»;

• в узком смысле под государством понимается организация, обладающая   верховной властью на определенной территории, система органов и формально-правовых принципов, определяющих их функционирование.

Признаки государства. Государство как социальный институт характеризуется рядом признаков:

 И2           Принудительность  - наличие   публичной    власти, поставленной над обществом и оформленной в особую структуру по управлению его делами – государственный аппарат, состоящий из различных органов и должностных лиц. Государство располагает специальными органами принуждения и применяет их в ситуациях, определяемых законами.

 И3       Суверенность –  предполагающая  распространение неограниченных властных полномочий государства на все, чем располагает данное общество  (людей, землю, недра, воздушное пространство) на определенной территории. Суверенитет – основа независимости каждого общества.

 И4                 Всеобщность – государство   выступает   выразителем общих интересов и устремлений всех частей общества (социума), гарантом его единства и безопасности. В сферу своего воздействия государство включает всех людей, находящихся на его территории, в том числе и иностранных граждан – дипломатических представителей и других лиц.

 И5                      Исключительные права государства:

- монополия  на правотворчество, подразумевающая исключительное право государства издавать законы и иные акты общеобязательные для населения всей страны;

- организация  сбора налогов с населения, которые идут на содержание государственного аппарата, армии, полиции и осуществление функций государства;

- монополия  на легальное применение физического  и иного насилия, включая возможность лишения граждан жизни и свободы.

 И6             Территория   государства – полномочия   и законы государства распространяются на людей, проживающих на конкретной территории. Эта территория определена границами, разделяющими сферы суверенности отдельных государств.

 И7               Население     государства   –   совокупность   людей, живущих  в пределах страны. На них распространяется власть государства.

 И8               Государственный   аппарат -   система   органов,   с помощью которых государство функционирует и развивается, осуществляя свою власть, реализует монополию на легальные (узаконенные) меры – применение силы, физического принуждения. К ним относятся - учреждения, отдельные должностные лица (монарх, президент, губернатор и т. д.), которые обладают властными полномочиями. Государственный аппарат изменяется вместе с самим государством. Неотъемлемой частью государственного аппарата является бюрократия – слой людей, осуществляющих функцию управления на профессиональной основе.

 И9             Государственное принуждение – включает  широкий диапазон мер: от ограничения свободы до физического уничтожения человека. Для принуждения государство имеет специальные средства: оружие и органы (армия, милиция, полиция, служба безопасности, суд, прокуратура).

 

1.1.2.  Теории  возникновения государства

Вопрос возникновения  государства до сих пор остается дискуссионным. Будучи историческим явлением, государство возникает в результате процессов, происходящих в структуре человеческих обществ. Были созданы различные теории происхождения государства.

 И10              Патриархальная  теория  является  одной  из   первых теорий возникновения государства. Основатели -  Аристотель и в XVIII в. Роберт Филмер. Они считали, что прообразом государства является семья, Аристотель смотрел на государственную власть как на продолжение отцовской (патриархальной) власти, постепенно распространяющейся на все население полиса.

 И11                 Теологическая   (религиозная) - согласно этому учению государство возникает и развивается как осуществление божественного замысла. Немецкий философ Гегель связывал возникновение государства с «шествием Бога в мире».

 И12                   Теория   общественного   договора – сформировалась  в XVII – XVIII вв. в условиях развития европейского абсолютизма. Данная теория исходит их того, что государство – результат своеобразного договора, заключенного между суверенным властителем и подданными. Люди сами пришли к необходимости облечь кого-то властью в целях обеспечения безопасности своей жизни. Выдающийся французский философ Жан Жак Руссо признавал необходимым коллективные формы жизни, потому что в одиночку человек не может противостоять внешним факторам, стихийным бедствиям, нападением врагов. Отсюда -  «договор всех со всеми».

 И13                Теория    насилия   –  наибольшее    распространение получила в XIX в. Австрийский социолог Л.Гумплович и немецкие ученые Дюринг и Каутский  - представители этого направления. По этой теории государство возникает не вследствие внутриклассового расслоения общества, а в результате внешних завоеваний одних народов другими, а также политического насилия. Согласно этой точке зрения  государство в его первоначальной форме было организацией господства победителей над побежденными.

 И14            Марксистская   теория  – исходит   из   того,   что государство возникает в результате деления общества на классы и выражает интересы господствующего класса. Поэтому в теории типы государства определяются базисом общества: рабовладельческое, феодальное, буржуазное и социалистическое. В новейшей научной литературе,  значительной популярностью пользуется олигархическая теория.

 И15             Современная    теория   генезиса   государства –государство возникает в результате разложения родоплеменного строя, постепенного обособления от  общества вождей и их приближенных и средоточия у них управленческих функций, ресурсов власти и социальных  привилегий под воздействием целого ряда факторов:

• развитие общественного разделения труда, выделение управленческого труда  в специальную отрасль;
• возникновения частной собственности, классов и эксплуатаций;
• демографические факторы, изменения в воспроизводстве самого человека;
• антропологические - означают, что государственная форма организации коренится  в самой природе человека.

 

1.1.3.  Формы  государства

 Форма государства  (рис.1.1. в ЭД) включает в себя три элемента:

 И16              1. Форма правления  характеризует структуру высших органов государственной власти. Известны две формы правления: монархия и республика.

                            При монархической форме правления верховная власть полностью или частично принадлежит одному лицу – монарху и передается, как правило, по наследству. Существуют разновидности монархии:

• абсолютная (Саудовская Аравия, Катар, Оман) - всевластие монарха;
• конституционная – полномочия монарха ограничены конституцией (Иордания, Кувейт, Марокко) – монарх наделен исполнительной властью и частично законодательной;
• парламентская – главой государства считается монарх, но фактически он обладает представительскими функциями, иногда имеет право вето на решения парламента, которым практически не пользуется. Монархия сохраняется в Великобритании, Швеции, Дании, Испании и др., но фактически они мало  отличаются от республик.

              При республиканской форме правления, верховная власть осуществляется выборными органами, которые избираются  населением на определенный срок.

                             Разновидности республик:

-  парламентская - образование правительства на парламентской основе и его формальная ответственность перед парламентом. Парламент формирует правительство, издает законы, утверждает государственный бюджет, осуществляет контроль над правительством вплоть до выражения вотума недоверия. Правительство обладает исполнительной властью, может ходатайствовать перед президентом о роспуске парламента. Во многих странах членство в правительстве совместимо с сохранением депутатского мандата, что позволяет привлекать в правительство лидеров правящих партий. Благодаря этому правительство может контролировать парламент. При такой организации власти руководитель правительства – фактически первое лицо в политической иерархии, хотя главой государства официально не является. У президента более скромное место (обычно представительские и церемониальные  функции;

- президентская – президент одновременно является и главой государства и главой правительства. Он руководит внутренней и внешней политикой, является – главнокомандующим вооруженных сил. Чаще всего при такой форме правления президент избирается прямо народом, но может и коллегией выборщиков. Примером являются США;

• полупрезидентская (смешанная) – основная разновидность республики (Австрия, Португалия, Польша, Финляндия, Франция). Сильная президентская власть сочетается с эффективным контролем парламента за деятельностью правительства. Отличительной чертой полупрезидентской  республики – это двойственная ответственность правительства – перед президентом и перед парламентом.

 И17            2. Форма государственного устройства - понимается политическое и административно-территориальное деление государства, взаимоотношения между его составными частями (рис. 1.1. в ЭД). Различают три формы государственного устройства:

- унитарное государство - единое государство, состоящее из административно-территориальных единиц, не имеющих политической самостоятельности. Все государственные органы, включая судебные, составляют единую систему. (Великобритания, Швеция, Дания, Франция, Италия, Испания);  

• федерация – союзное государство, состоящее из нескольких государственных образований – субъектов (штаты, земли, кантоны, т.п.), обладающих относительной самостоятельностью. Распределение функций между субъектами и центром закреплены конституцией. Контролирующий орган – двухпалатный парламент, верхняя палата которого формируется из представителей штатов, земель и т.п.  Члены федерации не имеют  индивидуального суверенитета, не имеют права одностороннего выхода из союзного государства;
•   конфедерация – союз суверенных государств, образованных для обеспечения их общих интересов. Члены конфедерации полностью сохраняют государственный суверенитет. Такие государства существовали в США (1776 -1787), Швейцарии (до 1848), Германии (1815 - 1867). Такая форма государственного образования недостаточна крепка, она эволюционирует в федерацию или распадается.