История государственного управления

 

 

3.3.  РОССИЙСКОЕ ГОСУДАРСТВО ВО ВТОРОЙ ПОЛОВИНЕ ХIХ В.

 

3.3.1. Эпоха великих реформ ХIХ в.

 Вторая половина ХIХ в. в истории России называется эпохой Великих реформ. Формой государства в России  продолжает оставаться абсолютная монархия. (Атрибуты государства данного периода приведены на рис. 3.10.в ЭД) Феодально-крепостнический строй середины XIX в. полностью исчерпал все свои ресурсы. Сменивший Николая I в феврале 1855 г. новый император Александр II (1855- 1881) понимал необходимость либеральных реформ в государственной и общественной жизни. Цель преобразований в государственном аппарате заключалась в том, чтобы приспособить систему государственного управления к потребностям капиталистической модернизации страны.

 И222             Во внутренней политике России второй половины XIX в. выделяются два этапа (рис. 3.11. в ЭД):

• первый этап - подготовка и осуществление реформ 1860 – 1870 гг. был связан с деятельностью императора Александра II;
• второй этап  - контрреформ,  начался после трагической гибели Александра II и прихода к власти его сына Александра Ш   (1881 – 1894 гг.).

 

3.3.2. Буржуазные реформы 60 —70-х гг. XIX в.

 И223              Первой и самой главной реформой Александра II стала отмена крепостного права в 1861 г.. 19 февраля 1861 г. Александр II подписал Манифест «О всемилостивейшем даровании крепостным людям прав состояния свободных сельских обывателей...» и «Положение о крестьянах, вышедших из крепостной зависимости». По этим правовым актам крестьяне получали личную свободу и общегражданские права и закрепляли за собой земельный надел на правах пользования. 

 И224               Отмена крепостного права явилась исходным моментом для движения России по пути капитализма и превращения ее из абсолютной монархии  в буржуазную. Отмена крепостного права инициировала проведение и других реформ: университетской (1863 г.), школьной (1864 г.), земской (1864 г.), судебной (1864 г.), печати (1862-1865 гг.), городской (1870 г.),| военной (1864 – 1874 гг.). Важное влияние на систему государственного управления оказали земская, городская и судебная реформы. Реформы 1860-1870х гг., несмотря на их ограниченность и половинчатость означали первый крупный шаг по пути к буржуазной монархии.

Конституционные реформы 60 – 70 х. годов. ХIX в. обострили конституционный вопрос. Но Александр II вовсе не собирался ограничивать самодержавие. Нежелание правительства увенчать реформы конституцией активизировало конституционное движение «снизу». Под его воздействием появился проект о создании представительного собрания, к работе которого планировалось привлечь депутатов от земств и городов.

Этот проект был одобрен Александром  II утром 1 марта 1881 г. На 4 марта было назначено заседание Совета министров для окончательного утверждения проекта. Но убийство Александра II народовольцами, случившееся по иронии истории в тот же день  марта 1881 г., перечеркнуло эту весьма умеренную попытку создать высшее  представительное  учреждение в России.

 

3.3.3.  Контрреформы

 И225               Если Александра П именовали «освободителем», то его сын Александр III вошел в историю как царь-миротворец. В период царствования Александра Ш Россия не принимала участие в военных конфликтах. Во внутренней политике он был привержен принципам неограниченного монархизма, религиозности и русофильства. Потрясенный убийством отца и испытывая давление со стороны реакционной части своего окружения,  он отверг проект создания высшего представительного учреждения, а либеральных министров, задававших тон в предыдущее царствование, заменил столь реакционными, что некоторые современные аналитики считают  1881 г. началом тоталитаризма в России. 29 апреля 1881 г. был обнародован манифест «О незыблемости самодержавия», положивший начало политике контрреформ. Большинство реформ было урезано или отменено.

 И226             В августе 1881 г. было издано «Положение о мерах к охранению государственного порядка и общественного спокойствия». Это давало право местным властям издавать обязательные постановления, закрывать торгово-промышленные и учебные заведения, запрещать собрания и деятельность органов печати, высылать «подозрительных» и «вредных» лиц в административном порядке. Положение вводилось сроком на три года, но периодически продлевалось и действовало до 1917г. Была  ужесточена   цензура,  ликвидирована университетская автономия, ограничен прием в гимназии детей лакеев, прачек, мелких лавочников и т.д. На рубеже 80-90-х гг. XIX в. контрреформы затронули систему местного самоуправления (см. И236).

 

3.3.4.  Изменения в государственном аппарате в период проведения реформ и контрреформ

 И227               Во второй половине XIX в. продолжали функционировать Государственный совет, Комитет министров, Сенат, Синод, Собственная Е. И. В. канцелярия, некоторые высшие комитеты. Государственный совет сохранил значение высшего законосовещательного учреждения и прежнее организационное устройство. Другим высшим законосовещательным и административным учреждением являлся Комитет министров. В его ведении находились дела по всем вопросам министерского управления, об учреждении акционерных обществ, по надзору за деятельностью государственного аппарата. В 80 - 90 гг. XIX в. Комитет министров активно вторгается в сферу компетенции Государственного совета.

 И228       В период подготовки реформ возник новый высший государственный орган — Совет министров, состоящий из министров, главноуправляющих, председателей Комитета министров и Государственного совета и ряда близких к императору лиц. Его председателем был сам император, которому принадлежало право выносить вопросы на рассмотрение Совета министров. В отличие от Комитета министров, Совет министров определял важнейшие направления внутренней политики: рассматривал  проекты реформ и иных преобразований, годовые отчеты министров и т.д.

 И229           Высшим   органом суда   и   надзора по-прежнему оставался Сенат. По судебной реформе 1864 г. было создано два кассационных  департамента – гражданский и уголовный, поэтому отпала надобность в апелляционных департаментах Сената.

 И230          В 1872 г. в составе Сената было образовано Особое присутствие для суждения о государственных преступлениях и противозаконных сообществах – высший политический суд России.

 И231             Вместо громоздкой системы сословного суда создавались два типа судов: местные и общие. (Подробная схема судебной системы приведена на рис. 3.12 в ЭД). Местными были волостные суды, мировые и съезд мировых судей. Мировые судьи избирались уездными земскими собраниями и городскими думами на трехлетний срок. Мировые судьи рассматривали дела единолично. В систему общих  судебных органов входили окружные суды (назначаемые императором) и судебные палаты. Первую инстанцию составляли окружные суды, состоявшие из председателя и членов. Судебные палаты были апелляционной инстанцией для окружных судов.

 И232        Радикальным    преобразованиям  подверглась и Собственная Е. И. В. канцелярия.  Упраздняется III  отделение (в 1880 г.). В 1882 г. II (кодификационное) отделение было передано в ведение Государственного совета, а IV — преобразовано в самостоятельный высший орган — Собственную его императорского величества канцелярию. Таким образом, с 1882 г. в системе высшего государственного управления стали действовать две императорские канцелярии.

 И233           Особое место в системе высших органов государства занимал чрезвычайный орган — Верховная распорядительная комиссия по охране государственного порядка и общественного спокойствия. Она была образована в феврале 1880 г. после взрыва в Зимнем дворце, организованного С. Н.Халтуриным, Главным начальником Комиссии был назначен генерал М.Т.Лорис-Меликов. Главными задачами Верховной распорядительной комиссии являлись: объединение всех административных и судебных органов, созданных для борьбы с революционными выступлениями, экстренный разбор всех политических дел, проекты государственных преобразований.

 И234        В отличие от высшего аппарата управления система министерств в пореформенную эпоху подверглась гораздо меньшим изменениям. Развитие капитализма обусловило значительное усиление роли министерств по руководству отраслями производства. Были упразднены дореформенные казенные кредитные учреждения, и вместо них в 1860 г. был создан Государственный банк.

 

3.3.5. Органы местного самоуправления

 И235          По реформе  1861 г., освободившей   помещичьих  крестьян от крепостной зависимости, были образованы органы местного крестьянского общественного управления - волостной и сельский сходы,  волостное правление.

 И236             В  1889 г.  деятельность  органов  местного  крестьянского общественного управления была поставлена под контроль земских начальников, назначавшихся министром внутренних дел. В 1864 г. была проведена земская реформа -  в губерниях, уездах и городах создаются всесословные органы местного самоуправления. Земские учреждения формировались путем выборов. Однако земства вводились только в великорусских губерниях, в которых преобладало русское дворянство.

 И237       Избранное, уездное земское собрание являлось распорядительным органом местного самоуправления. Его председателем был уездный предводитель дворянства. Исполнительным органом местного самоуправления являлась уездная земская управа, состоявшая из председателя и членов.  Сфера  деятельности  земств ограничивалась хозяйственными и социальными вопросами местного значения. Земства находились под контролем центральной и местной власти – министра внутренних дел и губернатора, которые имели право приостанавливать любое постановление земского собрания.

 И238           Земства   сыграли   огромную роль  в    решении   местных,  хозяйственных и культурных задач.  Ими были организованы крестьянские ссудосберегательные товарищества, выполнено устройство почт, велось дорожное строительство, проводилось развитие медицины и страхования, было открыто 12 тыс. земских школ. В их ведение отдавалось строительство и содержание местных богаделен и приютов, попечение о местной торговле и промышленности, ветеринарное дело, постройка церквей.

 И239          Таким   образом, земства,   не имея каких-либо политических функций, вопреки законодательным запретам превратились в очаги общественной деятельности либерального дворянства.

 И240           Земская контрреформа 1890 г. преследовала цель еще больше ограничить самостоятельность земских учреждений.  Было увеличено представительство дворян в земских органах, для контроля за земскими учреждениями  при губернаторах создается губернское по земским делам присутствие.

 И241           В 1870 г. проводится городская реформа, по которой создавались всесословные органы городского самоуправления — городские думы и управы. Избирательные права предоставлялись лицам мужского пола, достигшим 25 лет и платившим в пользу города налоги и сборы.

 И242                Городская дума  являлась распорядительным органом, а городская управа – исполнительным.  Председателем городской думы и городской управы был городской голова. Он избирался на заседании городской думы и утверждался губернатором. Городская дума подчинялась Сенату.

 И243           Поражение в Крымской  войне показало, что армия нуждается в коренной реформе.  Ее суть заключалась в приспособлении армии феодально-крепостнического строя к армии буржуазного типа. Было реорганизовано военное министерство. Россия поделена на 15 военных округов, со своими территориальными управлениями, подчиненными военному министерству. Была проведена реформа в системе подготовки офицеров и военных специалистов. Создавались военные гимназии и юнкерские школы – военные заведения среднего звена образования. Рекрутская система была заменена воинской повинностью, включая все сословия.

Обобщенная схема системы  государственного управления приведена  на рис. 3.13. в ЭД.

 

Контрольные вопросы и задания

1. Выявите основные  этапы в развитии государственности  во второй половине XIX в. Дайте характеристику каждому из них.

2. Какие изменения произошли в системе высшего и центрального государственного управления?

3. Раскройте функции и значение органов местного самоуправления

 

Ответы на контрольные  вопросы и задания

1. Два этапа (рис. 3.11. в ЭД): первый этап реформы 1860 – 1870 гг. императора Александра II; второй этап  - контрреформы  Александра Ш (1881 – 1894 гг.) И222. Главная реформа Александра II - отмена крепостного права в 1861 г. И223,224. Александр III манифестом «О незыблемости самодержавия», положил начало политике контрреформ. Издано «Положение о мерах к охранению государственного порядка и общественного спокойствия». Большинство реформ было урезано или отменено И225-226.

2. (Рис. 3.13. в ЭД) Возник новый высший государственный орган - Совет министров И228.  По судебной реформе 1864 г. создано два кассационных  департамента Сената – гражданский и уголовный, И229-231, (рис. 3.12. в ЭД). С 1882 г. в системе высшего государственного управления стали действовать две императорские канцелярии И232 .    Создан чрезвычайный орган - Верховная распорядительная комиссия по охране государственного порядка и общественного спокойствия И233.