История государственного управления

 И264               Образование новых органов власти. 27 февраля 1917 г. на заседании Думы был создан Временный комитет Государственной думы для «восстановления порядка и для сношений с лицами и учреждениями» во главе с М.В.Родзянко. Комитет поручил  установить свой контроль над министерствами, а также вступил в переговоры со Ставкой и Николаем II. 1 марта образовано Временное правительство (возглавил его князь Г.И.Львов), которое должно было до созыва Учредительного собрания осуществлять исполнительно-распорядительные функции.

 И265            По опыту революции 1905  -  1907 гг. рабочие  Петрограда приступили к созданию революционной власти в форме Советов рабочих депутатов. 1 марта Петроградский совет пополнился делегатами от солдат и матросов и был преобразован в Петроградский совет рабочих  и солдатских депутатов.

 И266            Для руководства Петроградским советом было решено избрать Исполнительный комитет. Исполком Петроградского совета взял на себя поддержание общественного порядка и снабжение населения продовольствием.

 И267                2 марта Николай II подписал указ о своем отречении и о формировании Временного  правительства. На другой день, 3 марта 1917 г., великий князь Михаил передал решение вопроса о будущей форме правления в России Учредительному собранию.

 И268         Таким   образом,  в   Петрограде   установилось двоевластие. Временное правительство, у которого не было власти, и Совет рабочих и солдатских депутатов, обладавших реальной властью, но не имевший четкой программы действия. Февральская революция свергла монархию, но не решила главного вопроса любой революции - вопроса о власти.

 И269          Уникальность  российской государственности как системы в очередной раз проявилась в том, что Временное правительство представлялось в качестве единственного высшего органа государства по вопросам законодательства, управления, суда и надзора.

Проанализируем понятия  легальности и легитимности государственной  власти.

 И270             Легальность   предполагает   поддержку    власти законом. В период крупных социальных революций и политических переворотов, каким, по сути, явилась февральская революция, власть редко может быть легализована, опираясь на существующие законы. В этом смысле положение Временного правительства очень показательно. Его права на власть, исходя из существующих законов, юридически конструировать было сложно, т.к. ни одним чрезвычайным законом не было предусмотрено правительство с такими широкими полномочиями.

И271           Легитимность   –  понятие не  юридическое, а фактическое, которое не имеет отношение к закону, а иногда и противоречит ему. Иными словами легитимизация власти – это процесс ее общественного признания. Изначально легитимность Временного правительства была довольно высока. Все ведущие партии, частные и общественные организации заявили о признании и поддержки правительства. Но то обстоятельство, что состав правительства был определен, а не избран предопределило его зависимость от «негосударственной» по внешним признакам структуры – Петроградского Совета. Эта структура функционировала на выборных началах и имела реальную силу, располагая поддержкой населения и Петроградского гарнизона. Таким образом, в стране стал развиваться процесс снижения уровня легитимности Временного правительства на фоне возрастания роли Советов.

 И272             Из сказанного следует: в марте 1917 г. в России образовалось две власти примерно с одинаковой степенью легитимности. Причем легитимность Временного правительства во многом зависела от признания и поддержки его Петроградским  Советом.

 

4.1.2. Государственные учреждения Временного правительства.

 И273       1 сентября 1917 г. Россия была провозглашена  республикой. Формально Временному правительству принадлежала вся полнота законодательной и исполнительной власти в стране. Оно заменило свергнутого монарха, Государственный совет и Государственную думу, а также Совет министров. Другие высшие органы — Сенат, Синод, Особые совещания были поставлены в зависимое от него положение. Временное правительство не стремилось к разрушению прежнего государственного аппарата. Из центральных ведомств было упразднено лишь Министерство императорского двора и уделов.

 И274               В мае 1917 г. появились четыре новых министерства: труда, продовольствия, государственного призрения, почт и телеграфов. В августе вместо обер-прокуратуры Священного Синода было создано Министерство по делам вероисповедания. Общее количество  министерств составило 14.

 И275               Подготовкой законодательных актов занималось созданное Юридическое совещание. Серьезной реорганизации подверглось Министерство внутренних дел. Были ликвидированы Штаб отдельного корпуса жандармов, Департамент полиции и ведавшее цензурой Главное управление по делам печати. В целях обеспечения личной и имущественной безопасности граждан вместо полиции создавалась милиция.

В деятельности Временного правительства особое место занимал вопрос о государственном вмешательстве в экономическую сферу. В июне 1917г. были созданы Экономический совет и Главный экономический комитет (прил. 4.1. в ЭД)

 И276         После   падения монархии центр стал стремительно утрачивать  возможности государственного регулирования на местах. Для продвижения своей власти на местах Временное правительство пыталось расширить полномочия земских органов власти, рассчитывая сделать их своими опорными пунктами на местах (прил. 4.2. в ЭД).

 И277              Органами власти   на  местах   стали губернские и   уездные земские собрания и городские думы. Они работали под руководством комиссаров Временного правительства. В мае 1917 г. был принят закон о волостном земстве. Система земских учреждений стала трехзвенной (губернское, уездное и волостное земство).

 И278             Изменения затронули судебную систему. Сразу после революции была отменена смертная казнь (восстановлена в августе 1917г.), расширены права мировых судей, создана административная юстиция.

 

4.1.3. Роль общественных организаций в переходный период

Анализируя систему  государственного управления рассматриваемого периода необходимо учитывать деятельность многочисленных общественных организаций, поскольку часть из них претендовала на участие в оформлении новой государственной системы. Речь здесь, прежде всего, идет о Советах депутатов (рабочих, солдатских, крестьянских) – основы будущего государственного устройства.

 И279          Советы являлись выборными представительными органами рабочих, солдат и крестьян. Политическое руководство ими оказалось в руках социалистических партий, прежде всего -  эсеров и меньшевиков. Полным ходом шло формирование губернских, уездных и волостных советов. В течение трех месяцев они были созданы в городах, поселках, селениях. 3 июня 1917 г. в Петрограде открылся I Всероссийский съезд Советов рабочих и солдатских депутатов. Съезд завершил создание системы советских органов. Он образовал Всероссийский центральный исполнительный комитет (ВЦИК) (рис. 4.3. в ЭД).

 И280         Советы,   как об этом говорилось выше, после Февральской революции превратились в параллельную систему власти.

 И281             Представители крупного бизнеса объединились в Совет съездов представителей промышленности и торговли. Они также претендовали на властные функции, особенно в сфере государственного регулирования экономики. Важным завоеванием крупного бизнеса стало непосредственное внедрение его представителей в государственные структуры.

 И282             Территориальные    общественные    организации  – Военно-промышленные комитеты, Земский и Городской союзы освобождались от прежней опеки и наделялись широкими полномочиями государственного характера.

 

4.1.4. Общественные  исполнительные комитеты

 И283               Определенную роль  в структурировании государственной власти в новых политических условиях сыграл институт с обобщающим термином – «общественные исполнителные комитеты» (ОИК).

Возникшие раньше других организаций комитеты после свержения  монархии в регионах под различными наименованиями (комитет общественной безопасности, комитет революционного порядка, народные комитет, комитет народной власти, народный совет) претендовали на властные функции, в том числе и хозяйствования. Они были реализаторами интересов представителей «мелкобуржуазной стихии».  Многие губернские и уездные комитеты, действуя как власть, предпринимали попытки проведения экономических мероприятий: введение 8-часового рабочего дня, повышение зарплаты, снабжение потребительскими товарами. Однако пестрота социального состава, а следовательно, противоречивость интересов, предопределила бесперспективность властных претензий ОИК.

 И284              В городах на властные функции претендовали фабрично-заводские комитеты, которые стали основой создания в 1918 г. Высшего Совета народного хозяйства. Декретом Временного правительства рабочие комитеты получили законодательное признание как органы, уполномоченные представлять рабочих во всех делах и переговорах с предпринимателями и правительством.

Обобщенные данные о государственном устройстве и аппарате управления в период февраль – октябрь 1917 г. приведены в виде схемы на рис. 4.4 в ЭД.

 

Контрольные вопросы  и задания

1. Назовите новые органы власти, появившиеся после февральской Революции.
2. Перечислите важнейшие государственные учреждения Временного правительства.
3. Какую роль играли Советы в период буржуазно-демократической республики?

 

Ответы на контрольные  вопросы и задания

1. Рис. 4.3 в ЭД, И264-266.  
2. И273-275, 277, прил. 4.4 в ЭД.
3. И265, 268, 272, 279, 280.        

                 

 

4.2.  ВОЗНИКНОВЕНИЕ СОВЕТСКОГО ГОСУДАРСТВА. ГОСУДАРСТВЕННЫЙ  АППАРАТ РСФСР (1917-1922 гг.)

 

4.2.1. Формирование советского государственного аппарата

 И285               Советское государство появилось в результате победы организованного большевиками вооруженного восстания в Петрограде. II Всероссийский съезд Советов, состоявшийся 25 - 26 октября 1917г., провозгласил изменение государственной власти. Встал вопрос о формировании новых органов власти. Она была определена в следующем виде. Верховным органом власти объявлялся Всероссийский съезд Советов. Между съездами функции этого органа исполнял Всероссийский Центральный Исполнительный Комитет (ВЦИК).

 И286            Съезд  Советов  образовал  временное  (т.е.  до   созыва Учредительного собрания) рабочее и крестьянское правительство – Совет народных комиссаров (СНК), который возглавил В.И.Ленин. Совнарком получил право законодательной инициативы, оставаясь ответственным перед съездом Советов и ВЦИК. В состав ВЦИК входил 101 человек. Это были представители разных  политических партий. Соединение законодательных и исполнительных функций было характерной чертой новой власти.

 И287             II съезд Советов принял первые государственные акты новой власти: Декрет о мире и Декрет о земле.

 И288           Для   поддержки своей политики  в деревне были учреждены комитеты бедноты, зачастую в противовес существовавшим Советам. Официальным назначением комбедов было перераспределение хлеба и предметов первой необходимости в пользу бедноты. В то же время комбеды служили базой для проведения заготовительных компаний, реквизиций и конфискаций продовольствия.

 И289           II Всероссийский  съезд  Советов   положил начало формированию центрального государственного аппарата - системы народных комиссариатов, или наркоматов. Название им придумал Л.Д.Троцкий. К началу 1918 г. наркоматы заменили ликвидированные министерства. Перед ними была поставлена задача по овладению аппаратом бывших министерств.

 И290           Большое значение имело создание специализированных органов охраны общественного порядка: Народный комиссариат внутренних дел (НКВД) и Рабоче-крестьянская милиция, находившаяся в ведении местных Советов и в то же время подчинявшаяся НКВД. При СНК была образована Всероссийская чрезвычайная комиссия по борьбе с контрреволюцией, спекуляцией и саботажем (ВЧК). Ее возглавил Ф.Э. Дзержинский

 И291             Декретом СНК были учреждены выборные народные суды, состоявшие из председателя и народных заседателей. Для рассмотрения особо опасных для Советской власти преступлений создавались революционные трибуналы. Новые судебные органы работали под контролем Народного комиссариата юстиции.

 И292         Неотложной задачей   Советского государства была организация обороны. Началась демобилизация старой армии и реорганизация структур военного министерства. В январе В.И.Ленин пописал Декрет «О Рабоче-Крестьянской Красной Армии», а в феврале  об организации Рабоче-Крестьянского Флота. На V Всероссийском съезде был законодательно оформлен переход к всеобщей воинской повинности. Были созданы волостные, уездные и губернские военные комиссариаты, призванные организовать учет военнообязанного населения страны. Управление военным ведомством было сосредоточено в руках коллегии Народного комиссариата по военным и морским делам.

Обобщенные сведения о государственном устройстве и аппарате управления в период с октября 1917 г. по июнь 1918 г. приведены в виде схемы на рис. 4.5. ЭД.

 

4.2.2. Конституционная база

Для Временного революционного правительства важно было создать конституционную базу новой власти.

 И293          II    Всероссийский   съезд Советов   постановил  провести выборы в Учредительное собрание. Это были первые в истории нашей страны выборы, проведенные по демократическим правилам. Вопреки ожиданиям большевиков, выборы дали большинство  эсерам и их союзникам, набравшим более половины голосов. За большевиков проголосовало около четверти избирателей. Поскольку для большевиков Учредительное собрание было пережитком Временного правительства,  то, оказавшись в нем в меньшинстве, они приняли меры к его разгону (рис.4.6. в ЭД).

 И294            10 января  1918 г. III Всероссийский съезд Советов принял «Декларацию прав трудящихся и эксплуатируемого народа» - первый конституционный акт Советской Республики. Съезд определил форму государственного строя России в пункте первом принятой декларации: «Россия объявляется Республикой Советов рабочих, крестьянских и солдатских депутатов. Вся власть в центре и на местах принадлежит этим Советам».