История государственного управления

4.  Попытка   максимальной  централизации управления, усиление  личной власти императора, ограничено  сословное самоуправление И192.

 

 

3.2. ГОСУДАРСТВЕННЫЙ АППАРАТ РОССИЙСКОЙ ИМПЕРИИ В ПЕРВОЙ   ПОЛОВИНЕ ХIХ В.

 

3.2.1. Российская империя: монархия, стремящаяся к законности

Россия этого  периода -  абсолютная монархия. (Атрибуты государства приведены на рис. 3.5. в ЭД). Верховная власть в стране принадлежала императору. На это время приходится правление двух императоров: Александра I (1801-1825 гг.) и его младшего брата Николая I (1825-1855 гг.), которые различались по политическим взглядам, стилю управления и пониманию стоящих перед государством задач.

 И193           Александр  I в первой половине своего  царствования проводил либеральную политику. Были восстановлены Жалованные грамоты дворянству и городам, упразднена Тайная канцелярия, возвращены на службу некоторые опальные чиновники. Была создана внесословная система учебных заведений, созданы новые университеты, открыты  гимназии, учреждены лицеи для подготовки высших чиновников Российской империи.

 И194                Александр I  вступил на престол с твердым намерением дать стране конституционное устройство. В 1809 г. по поручению Александра I его ближайший советник М.М.Сперанский подготовил «Введение к Уложению государственных законов».  Но из всего комплекса мер, предложенных М.М.Сперанским, ограничился учреждением в 1810 г. Государственного совета, полномочия которого не выходили за рамки совещательного органа при монархе.

 И195       Крупным   проектом  правительственного конститу-ционализма  эпохи Александра I стала разработка  Государственной и уставной грамоты Российской империи. Однако Александр I так и не поставил подпись под разработанной по его распоряжению конституцией. Характерной особенностью преобразований Александра I было сочетание либеральных и реакционных мер. Первые чаще всего связывались историками с именем  М.М.Сперанского, вторые — с именем А.А.Аракчеева.

 

3.2.2. Преобразования в государственном аппарате

Итак, государственный  строй Российской  империи в  годы правления Александра I выглядел следующим образом: император, имевший всю полноту власти, опирался на разветвленный чиновничий аппарат; высший совещательный орган при императоре с 1810 г. ^_ Государственный Совет (рис.3.6.в ЭД).

 И196         Председателем    Государственного  Совета  был император. На Государственный Совет была возложена функция разработки законопроектов, утверждаемых императором. Главной задачей Совета было приведение правовой системы страны к единообразию.

 И197              Государственный Совет включал пять департаментов – военных дел, дел гражданских и духовных, законов, государственной экономии. Деятельность совета была  организована в форме общих собраний и заседаний по департаментам.

 И198           Особенную роль в управлении государством  играл А.А.Аракчеев (1769-1834 гг.). Став военным министром и возглавив Департамент дел военных в Государственном Совете, он фактически сосредоточил в своих руках руководство Государственным Советом, Комитетом министров и Императорской канцелярией. Главное новшество, которое А.А.Аракчеев внес лично в жизнь России, было устройство военных поселений.

 И199             Высшим судебным и контрольным органом империи был – Сенат. Число департаментов Сената к середине XIX в. достигло 12, и размещались они в трех городах империи: в Петербурге, Москве и Варшаве. Члены Сената назначались императором. Во главе департамента стоял – обер-прокурор. После образования Государственного совета в формировании корпуса сенаторов обозначилась негативная тенденция. Сенат постепенно превращался в своеобразную богадельню для престарелых высших  чиновников и генералов, и деятельность его в целом была малоэффективной.

 

3.2.3. Министерская реформа

 И200         В отличие от Сената система центральных  органов отраслевого управления претерпела в этот период значительные изменения. В 1802 г. был издан указ об учреждении вместо коллегий министерств.

 И201          Первые восемь министерств были образованы 8 сентября. Назовем их:  военно-сухопутных сил (в 1808 г. переименовано в Военное министерство), морских  сил (в 1815 г. переименовано в Морское министерство), иностранных дел, юстиции, внутренних дел, финансов, коммерции, народного просвещения (рис. 3.6. в ЭБ).

 И202            Во главе министерства стоял министр. Его заместитель именовался товарищем министру. Структурными подразделениями министерства являлись департаменты, которые делились на отделения, а отделения — на столы (отделы) (рис. 3.7. в ЭД). В основу организации каждого министерства был положен принцип единоначалия. При  министре функционировали канцелярия, занимавшаяся делопроизводством министерства, и совет, являвшийся совещательным органом.

 И203               Важнейшее  место в системе министерств  принадлежало Министерству внутренних дел. Первоначально в его ведении находились самые разнообразные дела: продовольственное и пожарное дело, казенная промышленность, больницы, богадельни, тюрьмы, состояние и строительство дорог, контроль за  губернаторами и  т.д. Но постепенно определяется основной профиль министерства — административно-полицейские и карательные функции.

 И204              В течение всего этого периода существовал и Синод. Он сохранил свои прежние функции и был высшим органом управления делами православной церкви. Постепенно Синод утратил хозяйственные функции, которые перешли к государственным чиновникам, и государство практически полностью подчинило себе церковь. 

 И205             Особенностью министерской системы стало формирование ведомств - управленческой системы, состоящей из министерства и подчиненных ему местных отраслевых органов.  В целом образование министерств усилило централизацию государственного аппарата. Значительно выросла оперативность в делах управления, установилась персональная ответственность руководства и непосредственных исполнителей. Значительно расширились возможности канцелярий, возросло их влияние.

 

3.2.4.  Николай I – апогей самодержавия

 И206               Важнейшей гранью, разделившей первую половину XIX в. на два самостоятельных периода, стало восстание декабристов     в 1825 г. Пришедший к власти после его подавления Николай I был человеком волевым, дисциплинированным, решительного и даже крутого нрава.

 И207        Важнейшим центральным  органом государственного управления в России в этот период была  Собственная  его императорского величества канцелярия (рис. 3.8. в ЭД). Появившись еще   при Александре I в 1812 г., когда возглавлял ее  А.А.Аракчеев,  при Николае I значение Канцелярии резко возросло. Она становится органом, связывающим императора со  всеми правительственными учреждениями по   важнейшим вопросам внутренней политики. В составе Канцелярии формируются три отделения. I отделение – занималось делами предшествующего периода, ведало вопросами прохождения службы гражданскими чиновниками. II отделение – занималось кодификацией законодательства.

 И208             Особое место   в   государственном   аппарате России занимало - III отделение Собственной Е.И.В. канцелярии, образованное по предложению А.Х.Бенкендорфа 3 июля 1826 г. III отделение являлось органом политического сыска и имело весьма широкую компетенцию. Исполнительным органом III отделения являлся корпус жандармов, а вскоре образована сеть жандармских округов, которые подчинялись Главному жандармскому управлению (рис. 3.8. в ЭД).

 И209                Позднее   (в  1825, 1836  и 1842 гг.)   образованны   еще три отделения Канцелярии: IV- направляющее работу женских и благотворительных заведений, V – созданное для выработки крестьянской реформы, VI – для управления территориями Кавказа. Все шесть отделений Канцелярии фактически представляли собой самостоятельные высшие государственные учреждения (рис. 3.8. в ЭД).

 И210       Таким  образом,  Канцелярия   Е.И.В.   может рассматриваться как высший правительственный орган с самыми широкими полномочиями и важнейшими функциями. 

 И211         На   вторую четверть ХIХ в. Приходится расцвет деятельности так называемых высших комитетов. При Николае I  высшие комитеты становятся важнейшим звеном государственного аппарата. Фактически высшие комитеты представляли собой совещание монарха с представителями  высшей бюрократии в целях решения конкретного вопроса. Таким образом, важнейшие правовые акты помимо Государственного совета и  Комитета министров могли приниматься и высшими комитетами. Деятельность большинства комитетов носила секретный, негласный характер. Они, как правило, не имели своих канцелярий, и их делопроизводство велось в форме журналов специально приглашенным чиновником.

 И212          Количественный рост государственного аппарата при Николае I был очевидным и значительным. В середине века он уже насчитывал 100 тыс. человек. Такой большой государственный аппарат свидетельствовал о сильной роли государства и в жизни общества, но был одной из существенных причин высокого уровня налогообложения  и несбалан-сированности  государственного бюджета.

 И213         Время царствования Николая I историки назвали апогеем самодержавия.  Мощный  бюрократически-полицейский аппарат управления  удерживал огромную империю в повиновении.

 

3.2.5. Местные органы власти  и укрепление управленческой вертикали первой половины XIX

С созданием министерств  местные государственные учреждения были закреплены за соответствующими министерствами.

 И214             В этот период в административном отношении Россия делилась на села (самый мелкий объект управления), волости, станы, уезды и губернии. Особыми объектами были города. Высшие правительственные чиновники  Губернатор или Генерал-губернатор осуществляли надзор за всеми гражданскими, а нередко и военными учреждениями вверенной ему территории.

 И215           При    губернаторе    существовало    губернское  правление, исполнительные дела вела канцелярия губернского правления.

 И216            Важнейшим   элементом   исполнительного  аппарата местной администрации была полиция. Она подразделялась на местную и городскую, и подчинялась губернатору. В  городах  работала городская полиция,  во главе (в столицах) с обер-полицмейстером, в губернских городах – полицмейстером, в уездных городах – городничим.

 И217              В первой  половине XIX в. в России была создана сеть тюрем. Тюрьмы были политические, монастырские, общеуголовные и находились в ведомстве Министерства внутренних дел.

 И218            Определенную роль в местном управлении играли сословные учреждения. Дворянские собрания действовали на протяжении всей первой половины XIX в. Губернский предводитель дворянства формально был вторым лицом в губернии после губернатора. Однако фактическое значение  выборных дворянских органов было невелико, за исключением Московского и Петербургского.

 И219              Основными  финансовыми  учреждениями в губерниях были казенные палаты, а в уздах – казначейства. Они вели учет всех прямых налогоплательщиков губернии и предоставляли отчеты в Министерство финансов или Сенат. С 1817 г. при казенных палатах существовали отделения питейных сборов. Они контролировали винокуренные заводы и винные «откупы».

 И220               В   связи   с  созданием  Министерства  государственных имуществ (1837 г.), были учреждены соответствующие местные органы: в губерниях – палаты государственных имуществ; в округах -   окружные управления; в сельских местностях – сельский сход, сельское управление, сельская расправа, волостной сход и волостное правление.

 И221     В первой половине XIX в. государство приступает к «офамиливанию» населения - это должно было улучшить контроль и сделать работу государственного аппарата более эффективной. Начало этого процесса так же свидетельствует о строительстве в России централизованного государства со сложным полицейским, налоговым и административным аппаратом.

Обобщенные данные об аппарате местного управления в виде схемы приведены на рис. 3.9. в ЭД.

 

Контрольные вопросы  и задания

1. Назовите функции высших центральных учреждений Российской империи первой половины XIX в.
2. Что такое система ведомственного управления? Назовите наиболее важные ведомства.

 

Ответы на контрольные  вопросы и задания

1. Государственный Совет  - разработка законопроектов, утверждаемых  императором Председателем Государственного  Совета  - император И196. Сенат - высший судебный и контрольный орган И199.  Синод -  высший орган управления делами православной церкви И204. Собственная  его императорского величества канцелярия И207- орган, связывающий императора со  всеми правительственными учреждениями по   важнейшим вопросам внутренней политики.

Высшие комитеты - совещание  монарха с представителями  высшей бюрократии в целях решения конкретного вопроса И211.  

2. Министерства - в 1802 г. - указ об учреждении вместо коллегий И200. Принцип единоначалия И202. Первые восемь министерств были образованы 8 сентября -  Военное министерство, Морское министерство, иностранных дел, юстиции, внутренних дел, финансов, коммерции, народного просвещения И201. Важнейшее - Министерство внутренних дел И203.