До  недавнего времени в нашем  законодательстве не было определения  понятия “государственная служба”. В юридической литературе в это понятие вкладывалось выполнение служащими государственных организаций (органов, предприятий, учреждений и т.д.) трудовой деятельности, предусмотренной занимаемыми должностями, направленной на осуществление задач и функций государства и оплачиваемой им. При этом государственными служащими считались все служащие в любой государственной организации. [25]

       В связи с вступление в законную силу Федерального закона “Об основах  государственной службы Российской Федерации” от 31 июля 1995 это положение кардинально изменилось. Статья 2 названного закона определила, что под государственной службой Федеральном законе понимается профессиональная деятельность по обеспечению исполнения полномочий государственных органов.

       К государственной службе относится  исполнение должностных обязанностей лицами, замещающими государственные должности категорий "Б" и "В".

       Государственная служба на государственных должностях категории "Б" ограничена сроком, на который назначаются или избираются соответствующие лица, замещающие государственные должности категории "А".

       Государственная служба включает в себя:

       1) федеральную государственную службу, находящуюся в ведении Российской  Федерации;

       2) государственную службу субъектов  Российской Федерации, находящуюся  в их ведении. [3]

       Таким образом, к государственным служащим относятся только лица замещающие должности в государственных органах, а не в любых государственных организациях (например, служащие государственных вузов не считаются государственными служащими). [16]

       Новые задачи, стоящие перед государственной  службой, предопределяют и иное (новое) отношение к государственным служащим, исполняющим государственную службу. Успешная профессиональная деятельность государственных служащих по реализации функций государства во многом зависит от их правового положения.

       В соответствии Российским законодательством Государственным служащим является гражданин Российской Федерации, исполняющий в порядке, установленном федеральным законом, обязанности по государственной должности государственной службы за денежное вознаграждение, выплачиваемое за счет средств федерального бюджета или средств бюджета соответствующего субъекта Российской Федерации.

       Государственные служащие федеральных органов государственной  власти, органов государственной  власти субъектов Российской Федерации, а также иных государственных органов, образуемых в соответствии с Конституцией Российской Федерации, признаются государственными служащими Российской Федерации. [3]

       Из  приведенного определения можно  выделить три основных признака государственного служащего:

       Государственный служащий-это гражданин Российской Федерации. Иностранные граждане и лица без гражданства не могут быть государственными служащими в Российской Федерации. Не могут быть государственными служащими и граждане Российской Федерации, имеющие гражданство иностранного государства (двойное гражданство). Исключение составляют случаи, когда их допуск к государственной службе прямо урегулирован на взаимной основе государственными соглашениями.

       Государственный служащий, это гражданин Российской Федерации, исполняющий обязанности по государственной должности. Государственной должностью считается должность в федеральных органах государственной власти, органах государственной власти субъектов Российской Федерации, а также в иных государственных органах образуемых в соответствии с Конституцией Российской Федерации, с установленным кругом обязанностей по исполнению и обеспечению полномочий данного государственного органа, денежным содержанием и ответственностью за исполнение этих обязанностей. [25]

       Основные  принципы государственной службы закреплены в Конституции Российской Федерации или вытекают из нее. Виды этих принципов конкретизированы в Законе Российской Федерации “Об основах государственной службы”. Здесь принципы сформулированы без расшифровки содержания, без тех оговорок об исключениях, которые установлены или могут устанавливаться из общих правил. Например, принцип гласности в осуществлении государственной службы не беспределен, в предусмотренных законом случаях он ограничен в интересах государства. Содержание некоторых принципов конкретизируется в нормах, имеющихся в самом законе. Например, относительно к принципу профессионализма и компетентности государственных служащих и др.

Глава II. Аттестация государственных служащих

2.1. Общая характеристика аттестации государственных служащих

       Правовой  институт аттестации государственных, муниципальных служащих тесно связан с другими правовыми институтами, поэтому с аттестация взаимодействует  с вопросами, связанные с дисциплинарной ответственностью, поощрением, трудовым договором (проблемы перевода, изменения существенных условий труда, увольнения); с профессиональной подготовкой, переподготовкой, повышением квалификации государственных (муниципальных) служащих и др.

       В правовом регулировании аттестации государственных служащих большое значение имеют не только правовые нормы, но и понятийный аппарат, призванный обеспечить единство в нормотворчестве.[12]

       Понятие аттестации государственного служащего  имеет большое значение также  и для обеспечения единства при реализации и правоприменении соответствующих норм, поскольку напрямую связано с содержанием аттестации.

       Аттестация  это комплексное понятие, и его  необходимо рассматривать в нескольких аспектах.

    Аттестация - это специальный термин, с помощью которого устанавливается специфика               правового регулирования труда государственных (муниципальных) служащих.

       Аттестация  является обязательным правовым условием работы не только для государственных служащих, но и для ряда работников и служащих государственных ведомств и учреждений, а в некоторых случаях и других организаций, независимо от форм собственности.

       К ним относятся: судьи Российской Федерации; лица, занимающие должности  исполнительных руководителей и специалистов, связанных с обеспечением безопасности судоходства, полетов и движения наземных транспортных средств, педагогические работники государственных, муниципальных учреждений образования Российской Федерации и др.

       Определение понятия «аттестация государственного служащего» дано в ФЗ № 19 «Об основах государственной службы в РФ» (с последующими изменениями и дополнениями): для определения уровня профессиональной подготовки и соответствия государственного служащего занимаемой государственной должности государственной службы, а также для решения вопроса о присвоении государственному служащему квалификационного разряда проводится его аттестация. Аттестация проводится не чаще одного раза в два года, но не реже одного раза в четыре года.

     Аттестацию  государственных служащих нужно  рассматривать как правовой институт-              совокупность норм, регулирующих отношения, возникающие с аттестацией.

       Многие  правоведы рассматривают институт аттестации в качестве структурного образования (правового института) трудового права. Например, В.И. Курилов пишет: «Нормы, регулирующие аттестацию работников в рамках правового института трудового договора, составляют группу, внутреннее единство которой обусловлено общностью целей и содержания названных норм». [21] По мнению В.Н.Скобелкина, аттестационные комиссии выступают в качестве субъектов трудовых правоотношений.[18]

       В соответствии с ФЗ «Об основах  государственной службы в РФ» (п. 2 ст. 4) могут устанавливаться особенности  правового регулирования аттестации государственных служащих в отдельных государственных органах.

       Аттестация  государственных служащих субъектов  РФ регулируется не только федеральным законодательством, но и нормативными правовыми актами субъектов РФ.

Аттестация государственных  служащих-это не просто односторонние  действия работодателя соответствующего органа, а система правоотношений. При рассмотрении аттестации в этом аспекте необходимо выделить, прежде всего, субъектов аттестации.

       Во-первых, это государственные служащие, замещающие в государственном органе государственные должности государственной службы. Аттестации не подлежат только те государственные служащие, которые прямо указаны в соответствующих нормативных правовых актах. Во-вторых, это аттестационная комиссия и государственный орган в лице соответствующего руководителя.

       Каждый  субъект правоотношений обладает правовым статусом, в содержание которого входят правоспособность (т.е. их возможность иметь субъективные права и нести юридические обязанности) и сами права и обязанности, предусмотренные законодательством, регулирующим аттестацию.

       Как правоотношение, аттестация возникает  в связи с принятием соответствующего решения руководителя государственного органа и прекращается после вынесения  аттестационной комиссией оценки государственному служащему.

       Необходимо  отметить, что, как указывалось ранее, при проведении аттестации возникает правоотношение не только между аттестационной комиссией (государственным органом, органом муниципального самоуправления) и аттестуемым, но и между аттестационной комиссией и руководителем государственного органа.

Аттестацию государственного служащего можно рассматривать  как правовую гарантию государственного органа для обеспечения исполнения его полномочий.

       Так, ФЗ «Об основах государственной  службы в РФ» определяет государственную  службу, как профессиональную деятельность по обеспечению исполнения полномочий государственных органов (п.1 ст.2), в качестве одного из принципов государственной службы закрепляет «профессионализм и компетентность государственных служащих» (п.8 ст.5). Именно поэтому устанавливаются квалификационные требования к служащим, замещающим государственные должности государственным служащим (ст. 6 ФЗ «Об основах государственной службы в РФ»), предусматривается в качестве одной из основных обязанностей государственного служащего - обязанность «поддерживать уровень квалификации, достаточный для исполнения своих должностных обязанностей» (п.7 ст.10) и правовой механизм определения уровня профессиональной подготовки и соответствия государственных служащих занимаемой государственного должности государственного служащего – периодическая аттестация (ст.24), которая одновременно является и «персональной оценкой профессиональных качеств государственного служащего».

• Аттестация для государственного служащего может быть рассмотрена как юридическая обязанность - пройти в установленной организационно-правовой форме периодическую проверку его уровня профессиональной подготовки и соответствия занимаемой должности.

       Вышеназванный аспект аттестации вытекает из основной обязанности государственного служащего -«поддерживать уровень квалификации, достаточный для исполнения своих должностных обязанностей (п.7 ст. 10 ФЗ «Об основах государственной службы в РФ»). В случае неисполнения данной обязанности государственный служащий может быть привлечен к дисциплинарной ответственности (ст. 14 ФЗ «Об основах государственной службы в РФ»). При неявке его на заседание аттестационной комиссии без уважительных причин он может быть аттестован в его отсутствие (п.8 Положения о проведении аттестации федерального государственного служащего).

• С другой стороны, аттестация для государственного служащего является и дополнительной гарантией.

       Исходя  из смысла ФЗ «Об основах государственной  службы» (ст.24), Положения (п.15), Трудового  Кодекса РФ (п.п. «б» п.3 ст.81) государственного служащего, как и другого работника, нельзя уволить по инициативе администрации государственного органа (в связи с обнаружившимся несоответствием работника занимаемой должности вследствие недостаточной квалификации, подтвержденной результатами аттестации) без проведения аттестации и соответствующего решения аттестационной комиссии.

       Ранее, общая норма КЗОТ РФ (п.2 ст.33) не содержала  такой гарантии для других работников.

       В случае увольнения государственного служащего  по указанному ранее основанию без  проведения аттестации, он в соответствии с ч.1 ст. 394 ТК РФ подлежит восстановлению на прежней работе.

       Увольнение  государственного служащего, члена  профсоюза, по данному основанию производится с учетом мотивированного мнения выборного профсоюзного органа в соответствии со статьей 373 ТК РФ (ч.2 ст.82 ТК РФ). Поскольку при проведении аттестации в отношении указанного государственного служащего она может послужить основанием для соответствующего увольнения, то в состав аттестационной комиссии в обязательном порядке включается член комиссии от соответствующего выборного профсоюзного органа (ч.3 ст.82 ТК РФ).

       Аттестация  проводится также для решения  вопроса о присвоении государственному служащему квалификационного разряда, в соответствии с которым устанавливается соответствующая надбавка к должностному окладу (ст.17 ФЗ «Об основах государственной службы»). В данном случае аттестация выполняет функцию стимулирования.