Становление и эволюция института губернаторства в России

При Александре I произошло  некоторое изменение институционального статуса генерал-губернаторов: софизм о пресловутом отделении власти управления от власти надзора отошел в прошлое, и генерал-губернаторы стали открыто называться полномочными правителями. Но почти на протяжении всего XIX в. правовой статус генерал-губернаторов оставался неопределенным, что способствовало возникновению конфликтов внутри государственного аппарата.

В начале 1820-х годов  законодательно оформить положение  генерал-губернаторов попытался Балашов. Некоторую помощь в этом ему стал оказывать возвращенный в столицу  в 1821 г. Сперанский. Балашов посчитал, что генерал-губернаторы должны быть промежуточным властным звеном между министрами и губернаторами. Однако введение средней ступени в пирамиду государственного аппарата противоречило извечному стремлению почти всех российских правителей устранять средостение между верховной властью и властью на местах. В предложенном Балашовым варианте генерал-губернаторства становились лишним звеном в бюрократической цепочке, делающим всю систему еще менее проницаемой для контроля. Поэтому в 1837 г. было решено упразднить генерал-губернаторский пост для областей центральной России (кроме Москвы и Санкт-Петербурга) и оставить его как орган чрезвычайной политической власти в тех районах, интеграция которых в Российскую империю по каким-либо причинам была неполной, или в тех, где возникала угроза безопасности государству, а для ее устранения требовались дополнительные средства бюрократического контроля. Для остальных губерний признавался достаточным политический надзор со стороны губернаторов и их нового начальства - министерства внутренних дел. Градовский указывал на противоречие целей и характера их деятельности. Стремясь к унификации, они в то же время воспринимали находящуюся под своим контролем территорию как выведенную из единой системы управления. Обладая более широкими, чем у губернатора, полномочиями, генерал-губернаторы, конечно, подспудно желали сохранить и укрепить свой исключительный статус, поддерживая тем самым режим чрезвычайного положения на неопределенное время. Действительно, институт генерал-губернаторства мог служить сохранению контроля Империи над ее территориями, но не установлению единообразия территорий в рамках централизованного государства.

 

1.4. Институт губернаторства на рубеже XIX-XX вв. и его упразднение

 

 

Во второй половине XIX - начале XX вв. институт генерал-губернаторов довольно эффективно функционировал на всех окраинах Российской империи: на Дальнем Востоке, в Туркестане, на Кавказе, в Северо-Западном крае, в Великом княжестве Финляндском. Александр II проводит очередные преобразования генерал-губернаторской системы. При подготовке крестьянской реформы в 1858 - 1859 гг. он хотел ввести институт генерал-губернаторов на всей территории России, предоставив им максимально широкие полномочия. Проведение крупнейших в истории петербургской России социальных преобразований требовало не только, как принято говорить сегодня, укрепления вертикали власти. Необходимо было наладить механизм государственного надзора над областями страны, который позволил бы своевременно решать нестандартные, нетривиальные задачи и следить за тем, чтобы выполнялись они в строгом соответствии с приоритетами центральной власти.

Однако реализации этих планов помешало сопротивление со стороны  министерства внутренних дел, глава  которого П.А.Валуев полагал, что генерал-губернаторы  вносят только беспорядок в губернское управление и способствуют децентрализации государства. Вся вторая половина XIX в. проходит в контексте борьбы МВД и генерал-губернаторов. Министры внутренних дел П.А.Валуев, Д.А.Толстой, Д.С.Сипягин, несмотря на расхождения друг с другом по многим вопросам, были едины в одном: все губернское управление должно контролироваться именно их ведомством, тогда как генерал-губернаторы с их не до конца определенным статусом препятствуют нормальной работе гражданской администрации.

С середины XIX в. число  генерал-губернаторств сокращается. Так, в 1856 г. были упразднены Харьковское и Витебское, в 1866 - Петербургское, в 1874 - Новороссийское и Бессарабское, в 1876 - Прибалтийское, в 1881 г. - Оренбургское и Западно-Сибирское генерал-губернаторства. В то же время создавались и новые: в 1882 г. - Степное (на севере Казахстана), в 1884 - Приамурское. В связи с необходимостью реанимации подорванного революционерами государственного порядка в 1879 г. восстанавливаются следующие генерал-губернаторства: Харьковское (упразднено в 1882 г.), Одесское (упразднено в 1889) и Петербургское, а в 1905 г. вновь образовано Прибалтийское¹⁴. В 1879 - 1880 гг. МВД совместно с Собственной Его Императорского Величества Канцелярией удалось добиться некоторой победы над не вписывавшимся в строгую бюрократическую иерархию институтом. Основной задачей генерал-губернаторов была признана борьба с врагами самодержавия, а все губернские учреждения оставались в прямом подчинении губернаторов - то есть и МВД.

Генерал-губернаторства просуществовали до февральской революции 1917 г., затем они все (кроме Финляндского, упраздненного в октябре 1917 г.) были ликвидированы новой властью, которая сразу же создала собственный орган политического надзора в лице комиссаров Временного правительства, а после октябрьского переворота - большевистских комиссаров. Впрочем, в скором времени «переродившиеся» партийные органы сами постепенно оказались в плену либо местных, либо отраслевых интересов, превратившись в чисто бюрократическую инстанцию, подменявшую собой административную власть.

Таким образом, институт губернаторства, сменивший в свое время воеводство и кормление, оказался устойчивым явлением и просуществовал с петровской эпохи до начала XX века. Представители государя-императора на местах, губернаторы осуществляли административную и судебную власть. Вследствие частой неспокойной обстановки в стране и крупных социальных потрясений, институт губернаторства модернизируется. Губернатор наделяется полномочиями военачальника, что  приводит к разделению статуса «губернатор» и «генерал-губернатор». Отношение к данному институту неоднозначно, поскольку губернаторство в России имело ряд как преимуществ, так и недостатков. Роль и статус губернатора менялись в зависимости от правителя. В разные периоды отечественной истории «проводники государевой воли» и оказывались наделенными неограниченными полномочиями, и  вытеснялись из обычной системы управления, сохранившись в качестве института лишь в отдельных, исключительных случаях. Но в целом же, долгое время существования и поддержка центральной власти говорят об эффективном функционировании губернаторства.

 

Глава 2. Проблемные вопросы правового положения губернатора  в системе власти

 

В российских губернаторствах администрация имела относительно большую самостоятельность. В ее ведении почти всегда сливались военные и гражданские функции, объединялись в одних учреждениях административно-полицейские, финансовые и другие функции. При этом в иерархии власти губернатор занимал особое положение, сложившееся вследствие исторических особенностей развития страны и личных качеств ее политических деятелей.

 

2.1. Правовое положение губернатора в иерархии власти

 

 

Появление губернаторств  в России явилось своего рода «отложенным» результатом административных реформ Петра I. Великий преобразователь в целом очень последовательно продолжал дело своих предшественников, стремившихся к созданию унитарного, централизованного государства, и употреблял для этой цели сугубо новаторские средства, широко используя незнакомый для России европейский опыт. Этот подход был реализован и в отношении такого принципиально важного вопроса, как отработка взаимосвязи между Центром и регионами. Здесь так же, как и в великом множестве других вопросов, Петр в корне нарушил давно сложившиеся традиции.

 

 

 

 

 

 
 
 
 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

¹⁵

Используя шведский опыт губернского  устройства, которое существовало на присоединенных в ходе Северной войны  прибалтийских территориях, Петр I в 1708-1710 годах в процессе областной реформы распространил его на всю Россию. К сожалению, реформа не удалась. Что вполне годилось для Швеции, плохо прижилось в России. По сути, Петр I уничтожил старые связи между центром и регионами; достичь же главной цели — создать стабильную и действенную систему органов управления на местах — ему так и не удалось.

Губернская реформа Екатерины, в отличие от петровской, была хорошо продумана и, в основном, вполне результативна. Проведя новое, гораздо более разумное, чем при Петре, административно-территориальное деление (40 губерний, примерно с одинаковой численностью населения каждая), Екатерина развернула строительство системы управления на двух уровнях — в губерниях и уездах, стремясь как можно теснее связать их друг с другом. При этом в основу реформы был положен воспринятый с Запада, причем достаточно органично, принцип разделения властей.

Губернатор, формально  являвшийся «хозяином» всей губернии, реально занимался административным управлением, вмешиваясь в другие сферы  только в случае крайней необходимости. Осуществлял он свои функции при  помощи губернского правления. В уезде непосредственным агентом губернаторской власти являлся капитан-исправник с несколькими помощниками (заседателями). Характерно, что в отличие от всех остальных чиновников, эти избирались из среды местного дворянства, что еще больше сплачивало формальных агентов высшей власти (чиновников) и неформальных (дворян-помещиков). Раскладкой и сбором податей в губернии ведала особая Казенная палата во главе с председателем (обычно он же — вице-губернатор). На уездном уровне этими делами занимался подчиненный Палате уездный казначей. Точно так же, независимо от губернатора, функционировали судебные органы, причем губернский суд был высшей апелляционной инстанцией для уездного. Эта реформа вполне оправдала себя и в екатерининские времена, и в исторической перспективе. С незначительными изменениями подобная система органов местного управления просуществовала вплоть до 1917 г.

Таким образом, Екатерина II на крепостном фундаменте, подготовленном ее предшественниками, весьма умело  отстроила первые — нижние — этажи системы управления. Однако высшие — центральные органы управления – нововведения не коснулись. Коллегии находились в столь же полном несоответствии с новыми губернскими органами, как и со старыми. Вместо реорганизации их в связи с переменами, произошедшими на местном уровне, Екатерина пошла по другому пути. Екатерина II создала механизм прямой связи между центром (самой императрицей) и регионами. Главным передаточным звеном в этом механизма стали именно генерал-губернаторы. Губернская и уездная администрация должны были заниматься своей повседневной, предписанной им деятельностью, а генерал-губернаторы от лица самой императрицы должны были за этой деятельностью надзирать.

В Российской империи «генерал-губернатором» называлось должностное лицо, которому вверялось главное заведование одной или несколькими губерниями. Понятие возникло в 1708 г. в связи с Указом Петра I о разделении России на 8 губерний, некоторые руководители которых получили титул генерал-губернаторов¹⁶. Первоначально генерал-губернатор и губернатор ничем не отличались, титул носил лишь почетный характер. Первый генерал-губернатор г. Москвы был назначен в 1730 г. Впоследствии так назывались руководители наместничеств и генерал-губернаторств.

На рубеже XIX – XX вв. сложилась система, по которой принципиальное отличие генерал-губернатора от губернатора состояло в том, что первый подчинялся напрямую императору, а второй был чиновником МВД. Соответственно, у генерал-губернатора было намного больше полномочий. В конце XIX века в империи имелись следующие генерал-губернаторства: Московское, Киевское, Виленское, Варшавское, Иркутское, Приамурское, Туркестанское, Степное и Западно-Сибирское (1822—1882 годы, упразднено после образования Степного). В Великом княжестве Финляндском был особый генерал-губернатор, действующий по законам Финляндии.

В 1853 году была издана общая инструкция генерал-губернаторам, по которой генерал-губернатор являлся блюстителем неприкосновенности верховных прав самодержавия, пользы государства и точного исполнения законов и распоряжений высшего правительства по всем частям управления во вверенном ему крае¹⁷. Он преследует всеми зависящими от него средствами излишнюю роскошь, расточительность, беспутство, мотовство. При чрезвычайных бедствиях народных он вникает со всей подробностью в нужды пострадавших для немедленного облегчения их положения. Он наблюдает, чтобы дворяне вели жизнь приличную их происхождению и 
 
служили примером прочим сословиям; чтобы юношество получало воспитание в правилах чистой веры, доброй нравственности и в чувствах преданности к престолу и отечеству; чтобы молодые дворяне не находились во вредной праздности; чтобы каждый во всех сословиях снискивал себе пропитание трудом честным и полезным. Он пользуется всяким случаем для указания истинных и прямых способов к развитию и улучшению сельского хозяйства; он не оставляет без внимания фабричную, заводскую и ремесленную промышленность, направляя её к предметам необходимых нужд и потребностей и к выгодам как производителей, так и потребителей. Он прилагает попечение к правильной разработке и пользованию естественными богатствами природы, без напрасного и несвоевременного их истощения. Он должен поощрять все частные общеполезные предприятия торговые и промышленные; вредные во всех отношениях для государства действия монополистов преследуются им со всей строгостью. Все эти правила и другие, им аналогичные, имели, скорее характер наставления, чем обязательного предписания.

Начальник губернии (то есть губернатор) и все прочие места и лица, составляющие губернское управление, исполняют все законные требования, предложения и предписания генерал-губернатора. В местностях, в которых введены в действие судебные уставы императора Александра II, в делах судебных генерал-губернатор участия не принимает; в остальных же местностях по всем делам, подлежащим рассмотрению и решению судебных мест прежнего устройства, он руководствуется правилом, что он не судья, но только блюститель правосудия и установленного порядка. Посему он не вмешивается в обсуждение дела, когда по закону к тому не уполномочен.

Никакая новая мера или  особое распоряжение, относящееся до благоустройства, общей пользы и  казенного интереса в крае, не предпринимается  иначе, как по предварительном истребовании соображений и заключений генерал-губернатора. Распоряжения министров и главноуправляющих по всем вообще предметам губернского управления передаются к исполнению в губернии не иначе, как через генерал-губернатора. Имея право представлять непосредственно на высочайшее усмотрение о всем, что признает нужным и необходимым, генерал-губернатор обязан пользоваться этим правом с должной осмотрительностью, делая представления только о делах особенной важности и в чрезвычайных случаях. Генерал-губернаторы определяются по непосредственному избранию и особому личному к ним доверию его императорского величества.

По высочайше утвержденному  положению комитета министров от 25 (13) июля 1876 года (№ 56203), генерал-губернаторы получили право издавать обязательные постановления в видах правильного и успешного исполнения, сообразно с местными условиями, узаконений об общественном благочинии, порядке и безопасности. Они имели право изменять и отменять подобные постановления, изданные подчиненными им губернаторами.

Высочайший указ 5 апреля 1879 года¹⁸, учреждая несколько должностей временных генерал-губернаторов (в Петербурге, Харькове, Одессе), предоставил как им, так и постоянным генерал-губернаторам обширные чрезвычайные права, точнее определенные законом 14 августа 1881 года. На основании этого закона в местностях, подведомственных генерал-губернаторам, последним с утверждения министра внутренних дел принадлежит право первоначального объявления какой-либо местности в положении усиленной охраны, после чего генерал-губернаторам предоставляется воспрещать всякие народные общественные и даже частные собрания; делать распоряжения о закрытии всяких вообще торговых и промышленных заведений; воспрещать отдельным личностям пребывание в данной местности; передавать на рассмотрение военного суда отдельные дела о преступлениях, общими уголовными законами предусмотренных; требовать рассмотрения при закрытых дверях всех тех судебных дел, публичное рассмотрение которых может послужить поводом к возбуждению умов и нарушению порядка; требовать рассмотрения дел о государственных преступлениях в том же порядке или с особыми, сверх того, ограничениями. Утверждение всех приговоров военного суда принадлежит генерал-губернатору. Все означенные правила сохраняют свою силу и в том случае, когда местности, вверенные генерал-губернатору, будут объявлены особым высочайше утвержденным положением комитета министров на положении чрезвычайной охраны.