Институт отзыва в России

2

ОГЛАВЛЕНИЕ

Введение .......................................................................................................3

1.      Участие населения в местном самоуправлении ..................................5

2.      Императивный мандат депутатов и иных выборных

    должностных лиц .................................................................................10

3.      Понятие и принципы института отзыва .............................................14

4.      Отзыв как мера юридической ответственности ................................19

5.      Организационно-правовые проблемы процессуального

     порядка реализации отзыва .................................................................26

Заключение .................................................................................................32

Библиографический список ......................................................................35

ВВЕДЕНИЕ

Актуальность темы заключается в том, в Российской Федерации практика применения института отзыва выборных лиц довольно противоречива. Это вызвано тем, что в современной России на федеральном уровне закреплен принцип свободного мандата, а на уровне субъектов федерации, органов местного самоуправления встречается императивный мандат и, соответственно, институт отзыва.

Институт отзыва не является объектом регулирования Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». В отличие от конституций советского периода, в целом исходивших из конструкции императивного мандата депутатов советов и прямо предусматривавших институт отзыва депутатов, действующая Конституция Российской Федерации не содержит регулирования этого института прямой демократии, что порождает неоднозначные толкования конституционной природы этого института.

Применительно к депутатам Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации и Президенту Российской Федерации федеральный законодатель последовательно стоит на позиции недопустимости отзыва этих лиц. Это вполне логично с учетом того, что основы статуса Президента Российской Федерации и депутатов Государственной Думы определены в самой Конституции Российской Федерации. В то же время проведенное Конституцией Российской Федерации разграничение предметов ведения между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации, а также определение самостоятельности местного самоуправления предполагает возможность постановки вопроса об отзыве депутатов и должностных лиц на уровне субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.

Институт отзыва депутатов и должностных лиц местного самоуправления урегулирован в Федеральном законе от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Объект работы – общественные отношения, связанные с реализацией института отзыва в России.

Предмет исследования – правовое регулирование деятельности системы института отзыва в России.

Цель работы – анализ института отзыва в России на основе Российского законодательства.

Поставленная цель определяет задачи исследования:

- рассмотреть участие населения в местном самоуправлении;

- раскрыть сущность императивного мандата депутатов и иных выборных должностных лиц;

- исследовать понятие и принципы института отзыва;

- проанализировать отзыв как мера юридической ответственности;

- выявить организационно-правовые проблемы процессуального порядка реализации отзыва.

Представляется, что анализ тематики института отзыва в России представляет научный и практический интерес.

1.      УЧАСТИЕ НАСЕЛЕНИЯ В МЕСТНОМ САМОУПРАВЛЕНИИ

В течение последнего десятилетия в Российской Федерации постепенно формируется современная система местного самоуправления. В Конституции РФ[1] и федеральных законах закреплены основные принципы и черты российской модели организации местного самоуправления. Многое сделано в плане обеспечения организационных, политико-правовых условий для создания и функционирования органов местного самоуправления. Россия ратифицировала[2] Европейскую хартию местного самоуправления, многие идеи и положения которой положены законодателями в основу концепции построения системы местного самоуправления в нашей стране. По мнению экспертов Совета Европы, базовый Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»[3] вполне соответствует этой Хартии, в которой записано: «Под местным самоуправлением понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения»[4].

Правовую основу (систему) местного самоуправления составляют общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры Российской Федерации, Конституция РФ, федеральные конституционные законы, Федеральные законы об общих принципах организации местного самоуправления, иные федеральные законы, а также принимаемые в соответствии с ними нормативные правовые акты Российской Федерации (указы и распоряжения Президента РФ, постановления и распоряжения Правительства РФ), конституции (уставы), законы и другие нормативные правовые акты субъектов Федерации, уставы муниципальных образований, решения, принятые на сходах граждан и местных референдумах, иные муниципальные правовые акты. Это, пожалуй, исчерпывающее перечисление правовых источников местного самоуправления содержится в ст. 4 Федерального закона от 6 октября 2003 г. Названные нормативно-правовые акты образуют правовую систему местного самоуправления, которая, в свою очередь, состоит из трех крупных подсистем: законодательной, подзаконной и локальной (муниципально-правовой)[5].

Местное самоуправление – одна из основ кон­ституционного строя государства. Местные сооб­щества населения являются одной из составляю­щих любого демократического режима. Местное самоуправление является и основным звеном по­литики любого государства, в связи с чем необ­ходимо строить действующее законодательство и правоприменительную практику таким обра­зом, чтобы оно стало надежным правовым фун­даментом для реального народовластия[6].

Трудно не согласиться с мнением М.В. Масловской и Р.Л. Якина, что местное самоуправление представляет собой не только особый уровень публичной власти, но и наиболее демократический институт в государстве[7].

Авторы популярного учебника «Муниципальное право Российской Федерации» считают, что органы местного самоуправления – это избираемые непосредственно населением и (или) образуемые представительным органом муниципального образования органы, наделенные собственными полномочиями по решению вопросов местного значения[8].

Некоторые авторы определяют органы местного самоуправления как органы местных самоуправляющихся территориальных сообществ, которыми они формируются и перед которыми несут ответственность за надлежащее осуществление своих полномочий[9].

Используя системный подход, некоторые специалисты понимают под структурой органов местного самоуправления их совокупность и отношения между ними, что дает полную картину организационного устройства местной власти[10].

С точки зрения Ж.Д. Джангиряна – власть не разделяется на какие-либо ее виды, формы, органы, должностные лица, а разделяется ее осуществление с тем, чтобы никто не мог присвоить власть в стране, осуществить захват власти или присвоение властных полномочий[11].

Местное самоуправление как деятельность населения муниципального образования по осуществлению власти на определенной территории имеет свои формы реализации. Так же как государственная власть, муниципальная власть может осуществляться в формах непосредственной либо представительной демократии. И те и другие формы представляют собой формы организационной деятельности местного самоуправления[12].

Конституция Российской Федерации гласит, что местное самоуправление обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, и оно осуществляется через формы прямого волеизъявления, выборные и другие органы местного самоуправления. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» конкретизировал положение Конституции Российской Федерации и установил, что население городского, сельского поселения независимо от его численности не может быть лишено права на осуществление местного самоуправления. В этом же нормативном акте закрепляется положение, согласно которому население самостоятельно и под свою ответственность осуществляет местное самоуправление как непосредственно, так и через органы местного самоуправления[13].

Население муниципального образования – субъект сложносоставной, и он, разумеется, несводим к механической сумме граждан, проживающих на территории муниципалитета[14]. Современные авторы, исследующие местное самоуправление и его правовые свойства, используют понятия «территориальный публичный коллектив», «территориальный коллектив» как близкие или совпадающие с понятием «население муниципального образования», используемым законодательством[15].

Необходимо отметить, что о присутствии небрежности законодателей в работе с федеральными законами, о некомпетентности разработчиков их проектов. Напрашивается вывод о том, что в процессе правотворчества игнорируются не только требования правовой науки, но порой и здравого смысла[16]. Как подчеркнули участники научно-практической конференции, посвященной качеству законов и юридической технике, проведенной Институтом законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ, ситуация близка к критической: каждый седьмой правовой акт нуждается в исправлении[17].

Таким образом, представительный орган муниципального образования – это орган публичной власти, состоящий из депутатов, избираемых на муниципальных выборах, и наделенный собственными полномочиями по решению вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций.

Задача органов местного самоуправления – создать достаточную правовую базу для того, чтобы население могло воспользоваться правом участвовать в решении вопросов местного значения. Механизм реализации этих форм должен быть действенным, чтобы не сложилась ситуация, когда формально порядок закреплен, а реализовать его на практике невозможно.

Средствами правового регулирования отношений местного самоуправления служат нормативные акты органов государственной власти России и ее субъектов, а также акты органов муниципальной власти. Основанием осуществления государственного регулирования является Конституция РФ, которая относит установление общих принципов организации местного самоуправления к совместному ведению федеральных и региональных органов. Возможность правотворчества на муниципальном уровне диктуется природой местного самоуправления, обладающего всеми признаками публичной власти.

2. ИМПЕРАТИВНЫЙ МАНДАТ ДЕПУТАТОВ И ИНЫХ ВЫБОРНЫХ ДОЛЖНОСТНЫХ ЛИЦ

Деятельность законодательных органов обусловлена общественной потребностью в установлении вполне определенных правил поведения для граждан и юридических лиц. Тесная связь этих органов с населением, конституционный порядок их формирования путем избрания депутатов создает предпосылки для отражения в законодательных актах воли избирателей. Однако уровень так называемой легитимности законодательных органов многих субъектов РФ пока что невысок. В связи с атмосферой общественной пассивности и безразличия большого количества граждан к политическим процессам, в частности, к избирательным кампаниям, в большинстве субъектов РФ выборы депутатов в законодательные органы признаются состоявшимися при участии в них всего лишь двадцати пяти процентов избирателей. Следовательно, при наличии нескольких претендентов на один депутатский мандат в конкретном избирательном округе конкретный депутат представляет волю весьма незначительного круга избирателей. При этом отсутствие у большинства депутатов профессиональных знаний и умения, безусловно, отражается на качестве законов, авторитете самих законодательных органов[18]. Вследствие этого на современном этапе ослабляется значение закона как социального инструмента, отражающего волю всех избирателей либо, по крайней мере, их реального большинства. Поэтому не удивительно, что значительная часть населения негативно относится к законодательству, не руководствуется его нормами в процессе выбора вариантов своего поведения.

Принцип императивного мандата:

•  устанавливает ответственность выборного лица перед гражданами, его избравшими;

•  обязывает выборное лицо поддерживать связь со своими избирателями и выполнять их волю;

• закрепляет за избирателями право отозвать выборное лицо, не оправдавшее их доверия.

Сторонники императивного мандата указывают на то, что только этот принцип позволяет реализовать представительный характер демократии. Выборное лицо как полномочный представитель своих избирателей не может быть свободно от их воли и интересов. Депутат или должностное лицо исполнительной власти обязаны в своей деятельности руководствоваться своими предвыборными обещаниями, поддерживать связи с избирателями и выявлять их волю путем проведения консультативных референдумов, массовых опросов, собраний избирателей, рассмотрения их письменных обращений, анализа показателей социально-экономического развития территории избирательного округа.

За систематическое неисполнение выборным лицом своих обязанностей, наказов избирателей, действующего законодательства принцип императивного мандата предполагает возможность инициировать отзыв выборного лица.