Институт отзыва в России

Еще один проблемный вопрос в процедуре отзыва – отсутствие единообразия в определении числа граждан, поддерживающих предложение о начале процедуры. Ряд субъектов Российской Федерации не связывает количество подписей, необходимых для назначения голосования по отзыву, с особенностями избирательной системы.

Таким образом, существует нормативная неопределенность критериев установления субъектами Российской Федерации оптимального количества подписей, необходимых для выдвижения инициативы отзыва. В этом смысле на два важных момента обращает внимание Д.А. Лисовицкий[56], ссылаясь на п. 16, 10 ст. 38 Федерального закона от 12 июня 2002 г. «Об основных гарантиях...». Во-первых, регистрация кандидатов, списков кандидатов выдвинутых политическими партиями, избирательными блоками, осуществляется без сбора подписей при условии, что по результатам ближайших предыдущих выборов Государственной Думы федеральные списки кандидатов, выдвинутые этими политическими партиями, избирательными блоками, были допущены к распределению депутатских мандатов. Во-вторых, при проведении выборов, за исключением выборов Президента РФ, допускается регистрация кандидата, списка кандидатов на основании внесенного в избирательную комиссию избирательного залога. По мнению Д.А. Лисовицкого, формальное соответствие требований закона субъекта Российской Федерации об отзыве, предъявляемое к количеству подписей в поддержку отзыва, нормам закона субъекта Российской Федерации о выборах не является гарантией того, что фактически процедура отзыва и процедура выборов в этом аспекте будут идентичны[57].

Еще один из проблемных моментов касается субъекта, назначающего голосование по отзыву. Поэтому, принятие решения о проведении голосования, так же как и назначение даты голосования, целесообразнее осуществлять следующим образом: в отношении отзыва депутата, члена выборного органа – главой муниципального образования, а в отношении последнего – представительным органом.

Подводя итог, отметим, что качественные законы могут принимать только хорошо подготовленные для этой работы депутаты, для которых законотворчество является единственной профессией. Поэтому в России необходима полная профессионализация деятельности региональных парламентов. Требуется изменение избирательного законодательства с тем, чтобы в региональные парламенты избирались лица, имеющие достаточный жизненный опыт, образование, квалификацию и, что самое главное, навыки работы в сфере правотворчества. В настоящее время созданием законов занимается в основном аппарат парламентов субъектов РФ. Однако аппарат региональных парламентов должен лишь обеспечивать процесс правотворчества, а для того, чтобы делать это эффективно, он должен быть укомплектован профессионалами высокого класса[58].

Чрезвычайно важно обеспечить реальную ответственность депутатов за ненадлежащее исполнение ими своих обязанностей, чему будет способствовать восстановление императивного мандата депутата с его непременными атрибутами: наказами, отчетами и отзывом.

Рассмотренные проблемы показывают, что федеральному законодателю целесообразно разрешить ряд принципиальных вопросов, связанных с отзывом, чтобы обеспечить их дальнейшее единообразное решение в законодательстве субъектов Российской Федерации: ввести исходные правила относительно инициативы отзыва, в том числе для ситуаций, когда кандидат не собирал подписей, а вносил избирательный залог либо был выдвинут партией, представленной в Государственной Думе или органе законодательной власти субъекта Российской Федерации, и сбора подписей или внесения залога не требовалось; более четко назвать требования по количеству участников голосования по отзыву, признанию голосования состоявшимся; ввести ряд общих правил организации агитации за отзыв или против отзыва, а также решить вопросы финансирования кампании по отзыву, открытия соответствующих счетов, оказания пожертвований и т.п.; достичь единообразия различных конституционно-правовых институтов, включая и отзыв, в части сроков соответствующих кампаний.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Очевидно, что в соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» законы субъектов Федерации, регулирующие отзыв депутатов и должностных лиц местного самоуправления, с 1 января 2006 г. должны утратить силу. В этой связи особенно важно обеспечить, чтобы во вновь принимаемых и обновляемых уставах муниципальных образований содержалось все необходимое регулирование оснований и процедуры проведения отзыва на местном уровне. Без этого право граждан на непосредственное участие в местном самоуправлении в форме отзыва окажется фактически нереализуемым.

Необходимо упростить процедуру отзыва, чтобы сделать этот институт реально работающим. В условиях, когда законодательство о выборах не закрепляет минимального порога явки избирателей, следует пересмотреть и норму ст. 24 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», устанавливающей, что депутат, член выборного органа местного самоуправления, выборное должностное лицо местного самоуправления считается отозванным, если за отзыв проголосовало не менее половины избирателей, зарегистрированных в муниципальном образовании (избирательном округе). Добиться такой явки избирателей в современных условиях практически невозможно.

Таким образом, с одной стороны, депутат или иное выборное лицо в полной мере почувствует всю тяжесть ответственности за принимаемые им решения, ибо его выборная должность – это не только многочисленные права, обширные льготы и привилегии, но и тяжелейшая ответственность перед избирателями, народом. С другой стороны, поможет защитить выборных лиц от необдуманных, нерациональных действий со стороны различных органов власти.

Возникает необходимость в расширении оснований, по которым депутат, игнорирующий работу в представительном органе, его комиссиях и, таким образом, интересы своих избирателей, может быть ими отозван. Для этого, возможно, следует исключить из ч. 2 ст. 24 Закона о местном самоуправлении слово «только», дополнив ее таким основанием отзыва депутата, как «неучастие депутата в работе местного представительного органа в течение трех месяцев».

Кроме того, представляется целесообразным установить конкретные основания для отзыва депутата как меры дисциплинарной ответственности, исключив положения, закрепленные в п.п. 8 ч. 1 ст. 44 Закона № 131-ФЗ, предусматривающие определение ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления в уставах муниципалитетов. Основания отзыва депутата и главы местного самоуправления, на наш взгляд, должны быть закреплены на федеральном уровне. Таковыми могут признаваться:

- противоправные решения или действия (бездействие), в случае подтверждения в судебном порядке факта причинения вреда гражданам, юридическим лицам, интересам публично-правовых образований;

- систематическое (более двух раз в течение года) нарушение регламента представительного органа местного самоуправления, подтвержденное актом этого органа;

- систематическое (более двух раз в течение года) нарушение установленного порядка и срока письменного ответа на обращения граждан или нарушение установленного порядка приема граждан, подтвержденное в судебном порядке;

- установленные в результате депутатского расследования и подтвержденные в судебном порядке факты грубого нарушения депутатской (должностной) этики, в том числе использования своего положения в личных интересах, в интересах близких родственников и лиц близкого круга (дальних родственников, родственников супруга(и) и лиц регулярного, длительного и неформального общения).

Для устранения указанных недостатков необходимо принять Федеральный закон «Об отзыве выборных лиц». В этом законе в целях унификации законодательства необходимо предусмотреть единые основания отзыва выборных лиц (для пресечения попыток включения в закон необоснованных, нерациональных оснований отзыва, которые могут послужить средством неправомерного воздействия на народных представителей). В законе также необходимо указать единый перечень субъектов инициативы отзыва.

БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК

1.      Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) // Российская газета. - № 237. – 25.12.1993.

2.      Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации от 14.11.2002 № 138-ФЗ (ред. от 01.02.2008) // Российская газета. – 20.11.2002. - № 220.

3.      Федеральный закон от 11.04.1998 № 55-ФЗ «О ратификации Европейской хартии местного самоуправления» (принят ГД ФС РФ 20.03.1998) // СПС.

4.      Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ (ред. от 03.12.2008) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Российская газета. - № 202. – 08.10.2003.

5.      Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 2 апреля 2002 г. № 7-П // Собрание законодательства РФ. – 2002. - № 14. – Ст. 1374.

6.      Авдеенкова, М. П., Дмитриев, Ю. А. Конституционное право в Российской Федерации: Курс лекций. Т. 1. Основы теории конституционного права. / М. П. Авдеенкова, Ю. А. Дмитриев. – М., 2005.

7.      Авилов, В. В. Нормативное основание конституционно-правовой ответственности / В. В.  Авилов // Социальное и пенсионное право. – 2008. - № 1.

8.      Алексеев, И. А. Муниципально-правовая ответственность депутатов представительных органов местного самоуправления (на примере  субъектов Российской Федерации, входящих в состав Южного Федерального Округа) /  И. А. Алексеев // Государственная власть и местное самоуправление. – 2005. - № 1.

9.      Алексеев, И. А. Содержание и виды муниципально-правовой ответственности / И. А. Алексеев // Журнал российского права. – 2006. - № 9.

10. Алехичева, А. В. Правовое регулирование института отзыва депутата, должностного лица / А. В. Алехичева // Журнал российского права. – 2006. - № 8.

11. Антонова, Н. А. Развитие форм непосредственной демократии в системе местного самоуправления / Н. А. Антонова // Конституционное и муниципальное право. – 2007. - № 4.

12. Артюхов, Ю. С. Некоторые вопросы муниципально-правовой ответственности главы муниципального образования / Ю. С. Артюхов // Конституционное и муниципальное право. – 2007. - № 19.

13. Бабичев, И. В. Территориальный публичный коллектив муниципального образования и местные сообщества: вопросы правовой институционализации / И. В. Бабичев   // Конституционное и муниципальное право. – 2007. - № 19.

14. Борисов, А. С. Ответственность местного самоуправления и ее виды / А. С. Борисов // Государственная власть и местное самоуправление. – 2005. - № 2.

15. Бялкина, Т. М. О некоторых проблемах эффективности осуществления местного самоуправления / Т. М. Бялкина  // Муниципальная служба: правовые вопросы. – 2008. - № 2.

16. Ваганова, Н. А. Институт отзыва выборных лиц местного самоуправления: Автореф. дисс. ... канд. юрид. наук. / Н. А. Ваганова. – Пермь, 2004.

17. Выдрин, И. В. Муниципальное право России. / И. В. Выдрин. – М., 2004.

18. Вяткин, Д. Ф. Правовые проблемы определения статуса и компетенции муниципальных образований и органов местного самоуправления: Автореф. дисс. ... канд. юрид. наук. / Д. Ф. Вяткин. – Екатеринбург, 2005.

19. Головань, Л. А. Конституционно-правовое регулирование политического участия граждан в осуществлении государственной власти. Дис. ... канд. юрид. наук. / Л. А. Головань. – Ставрополь, 2005.

20. Гошуляк, В. В. Юридическая природа депутатского мандата / В. В. Гошуляк // Представительная власть. – 2004. - № 2.

21. Дабалаев, А. А. Конституционная ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления в Российской Федерации. Дис. ... канд. юрид. наук. / А. А. Дабалаев. – М., 2006.

22. Джангирян, Ж. Д. Соотношение теории разделения и единства властей / Ж. Д. Джангирян // Конституционное и муниципальное право. – 2007. - № 4.

23. Застрожная, О. К. О предложениях Центральной избирательной комиссии Российской Федерации по изменению и дополнению отдельных положений законодательства Российской Федерации о выборах и референдумах / О. К. Застрожная // Актуальные вопросы совершенствования российского законодательства о выборах и референдумах. Иркутск, 2004.

24. Князев, С. Д. Конституционная ответственность в муниципальном праве: вопросы теории и практики / С. Д. Князев // Журнал российского права. – 2005. - № 6.

25. Князев, С. Д. Муниципально-правовая ответственность: миф или реальность. Проблемы местного самоуправления в Российской Федерации. / С. Д. Князев. – Омск, 2004.

26. Козлова, Е. И., Кутафин, О. Е. Конституционное право России: Учебник. / Е И. Козлова, О. Е. Кутафин. – М., 2003.

27. Кокотов, А. Н., Саломаткин, А. С. Муниципальное право России: Учебник. / А. Н. Кокотов, А. С. Саломаткин. – М., 2005.

28. Кондрашев, А. А. Конституционно-правовая ответственность в РФ. / А. А. Кондрашев. – М.: Юристъ, 2006.

29. Костюков, А. Н. Муниципальное право как отрасль российского права. / А. Н. Костюков. – М., 2003.

30. Крупочкин, О. В. Институт отзыва в системе местного сауправления / О. В. Крупочкин // Государственная власть и местное самоуправление. – 2007. - № 5.