Институт отзыва в России

Е.И. Козлова и О.Е. Кутафин указывают, что основанием применения конституционно-правовой ответственности является действие или бездействие, которые причинили или могли причинить ущерб обществу или государству, независимо от того, были нарушены нормы конституционного права или нет[30].

М.П. Авдеенкова и Ю.А. Дмитриев полагают, что основанием наступления любого вида ответственности всегда является нарушение выраженного в норме права обязательного правила поведения – правонарушение. По их мнению, нарушение каких-либо моральных, нравственных, политических норм не может рассматриваться как основание конституционной ответственности, если эти нормы не нашли соответствующего закрепления в нормах права[31].

Стоит признать, что реальную возможность влиять на депутатский корпус по действующему законодательству приобретает не население, что вполне логично в силу того, что оно формирует властный орган, а государство, обладающее, в отличие от института отзыва, реальным механизмом роспуска представительного органа[32]. К сожалению, многие авторы ставят знак равенства между ответственностью перед населением и перед государством, полагая, что отзыв депутата населением возможен при условии определения его вины[33]. В целом, к сожалению, многим исследователям позиция законодателя «представляется мудрой: отзыв выборных лиц формально остается в арсенале инструментов муниципальной демократии. При этом он, во всяком случае, не будет играть негативной роли в практике организации муниципальной власти»[34]. Таким образом, фактически оправдывается гарантированная федеральным законодательством безответственность депутатов представительного органа в интересах политической стабильности на местном уровне и сомнительных дивидендов призрачного совершенствования института муниципальных выборов.

На современной стадии развития муниципального права вопросы контроля за деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления и их ответственности являются одними из наиболее актуальных[35].

Проводимая в стране реформа местного самоуправления и принятый в ее рамках в октябре 2003 г. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» вольно или невольно перемещают акцент внимания на коллегиальные органы местного самоуправления, а следовательно, и депутатов этих органов, возлагая на них все большую ответственность за развитие муниципальных образований различных типов (поселение, округ, район)[36].

По мнению А.А. Степановой, деятельность органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления должна соответствовать Конституции Российской Федерации и основанным на ней нормативным правовым актам. Соответственно, нарушение этих актов должно повлечь за собой наступление конституционной ответственности[37].

Вместе с тем, одни авторы считают, что существует самостоятельный, муниципально-правовой вид юридической ответственности. Так, Е.С. Шугрина выделяет наряду с классическими видами ответственности – уголовной, административной, дисциплинарной, гражданско-правовой, материальной, конституционно-правовой – еще и муниципально-правовую. При этом последнюю наделяет такими признаками, как: во-первых, определение порядка привлечения к ответственности нормами муниципального права; во-вторых, утрата доверия как основание муниципально-правовой ответственности; в-третьих, отзыв как взыскание; в-четвертых, решение вопроса об отзыве на всенародном голосовании; в-пятых, население как субъект наложения взыскания; в-шестых, решение соответствующей избирательной комиссии как форма акта наложения взыскания; и ключевым признаком, отделяющим конституционно-правовую ответственность от муниципально-правовой, по ее мнению, является то, перед кем наступает ответственность: перед государством либо перед населением[38].

Другие авторы в той или иной мере говорят о конституционной природе ответственности местного самоуправления[39]. Однако практически все исследователи сходятся во мнении, что большинство санкций, применяемых в отношении органов местного самоуправления (и предусмотренных муниципальным правом), относятся к ответственности перед государством, то есть к конституционно-правовой ответственности. В этом случае вполне обоснованным выглядит высказывание С.С. Мялковского о том, что «нельзя из одной нормы федерального закона делать вывод о существовании своеобразного вида ответственности»[40].

Муниципальным деликтом может быть названо любое нарушение норм муниципального права, совершенное субъектом муниципально-правовых отношений[41], если не брать за основной критерий определения отраслевой принадлежности правонарушения исключительно санкцию (муниципально-правовую)[42].

И.А. Алексеев, формулируя понятие муниципально-правовой ответственности, отмечает, что данный вид ответственности – особый вид юридической ответственности, направленный на охрану интересов населения муниципального образования, законных интересов доминирующей части местного сообщества, данный вид ответственности обеспечен специальным набором санкций, применяемых к специальному субъекту (выборным, должностным лицам и органам местного самоуправления) за совершение особого вида правонарушения – муниципального правонарушения[43].

О.Е. Кутафин и В.И. Фадеев определяют, что ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления – это неблагоприятные правовые последствия за принятые ими противоправные решения, ненадлежащее осуществление своих задач и функций[44].

Необходимо отметить, что Конституция РФ не упоминает об ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления. Однако, закрепляя общий правовой статус местного самоуправления, общие принципы, определяющие статус органов и должностных лиц местного самоуправления, в том числе и очерчивая рамки легальности их деятельности, Конституция РФ устанавливает тем самым саму возможность существования ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления[45].

Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления за реализацию своих полномочий по решению вопросов местного значения является одним из важнейших условий эффективного функционирования механизма муниципально-правового регулирования[46].

При характеристике юридической ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления предпочтительнее говорить об ответственности в муниципальном праве, представленной комплексом конституционно-правовых, уголовных, административных, гражданско-правовых и дисциплинарных санкций[47]. Думается, именно по этой причине даже те исследователи, которые небезуспешно доказывают самостоятельный отраслевой статус муниципального права[48], вовсе не считают необходимым настаивать на выделении в качестве особой составляющей муниципально-правового режима или одной из его конструкций муниципально-правовой ответственности.

Без надлежащей правовой регламентации вопросов ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления публично-правовой статус муниципальных образований лишен завершенности[49], что, в свою очередь, актуализирует потребность совершенствования механизма юридической ответственности субъектов муниципальной власти[50], и прежде всего перед населением и государством.

Активное внедрение пропорциональных начал в избирательную систему Российской Федерации (хотя на уровне местного самоуправления такие установки не получили пока императивного характера)[51] и достаточно настойчиво пропагандируемый, в том числе и на законодательном уровне, переход от прямых выборов глав муниципальных образований населением к иным способам замещения данных должностей заставляют задуматься над тем, что отзыв может вскоре стать совершенно невостребованной мерой конституционно-правовой ответственности.

Об основаниях наступления ответственности главы муниципального образования можно вести речь в двояком смысле: на основании чего отвечает человек – закона, договора (правовое основание) и за что он отвечает – за совершенное правонарушение (фактическое основание)[52].

Таким образом, при оценке муниципальных перспектив важно учитывать, что российскому законодательству до настоящего времени практически неизвестны юридические процедуры отзыва избирателями депутатов, избранных в соответствующие представительные органы власти на основе пропорциональной избирательной системы. Все это требует не только постоянно держать в поле зрения законодателей и правоприменителей вопросы совершенствования оснований и порядка применения присущих наличному арсеналу муниципального права санкций, но и не забывать о поиске и апробации новых видов конституционной ответственности, которые могут прийти на смену (или в дополнение) к имеющимся в сфере местного самоуправления мерам принудительного воздействия, применяемым к субъектам муниципальной власти на основе действующего конституционного законодательства.

5. ОРГАНИЗАЦИОННО-ПРАВОВЫЕ ПРОБЛЕМЫ

ПРОЦЕССУАЛЬНОГО ПОРЯДКА РЕАЛИЗАЦИИ ОТЗЫВА

На сегодня реализация отзыва возможна лишь в системе местного самоуправления, институт отзыва сохранен Федеральным законом от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Естественно, от масштабов применения отзыв не теряет качеств конституционно-правового института и остается объектом научного анализа. К тому же как в отечественной практике, так и по опыту ряда зарубежных стран отношение к отзывам напоминает, образно говоря, «приливы и отливы», когда они то предаются забвению, то, наоборот, становятся востребованными. Поэтому в теоретическом плане, а также в связи с сохраняющимся закреплением данного института в законодательстве Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в уставах муниципальных образований он требует к себе внимания.

Как отмечает Н.А. Петрова, проблема отзыва в значительной мере связана с его основаниями, а они, в свою очередь, требуют большей четкости отношений между депутатами, выборными должностными лицами и населением, избирателями[53]. Естественно, прежде чем поднимать вопрос об основаниях отзыва, следует, во-первых, осуществить правовое регулирование статуса, прав, обязанностей и мер ответственности выборных лиц за свою деятельность (для депутатов – в том числе и внутрипарламентскую); во-вторых, надо определить основы взаимоотношений, складывающихся между выборными лицами и избирательным корпусом.

Конституционный Суд РФ определил, что основанием отзыва являются правонарушения соответствующего лица. Факт правонарушения констатирует суд. Таким образом, суд становится непременным участником процедур отзыва. Надо сказать, что федеральное законодательство, законы подавляющего большинства субъектов Российской Федерации об отзыве не до конца учли эту позицию Конституционного Суда РФ. Между тем степень участия суда должна быть определена более четко. Для установления факта, послужившего основанием для отзыва, инициаторы отзыва обращаются в соответствующий суд, который в порядке и сроки, установленные федеральным законодательством, принимает решение. Нормы федерального законодательства не устанавливают сокращенных сроков рассмотрения заявлений по таким делам. К тому же в главе 26 Гражданского процессуального кодекса РФ[54] речь идет о производстве по делам о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации. Но, строго говоря, отзыв – самостоятельный институт, не укладывающийся в рамки избирательных прав граждан, рассмотрение заявлений, связанных с реализацией права отзыва, прямо не предусмотрено Гражданским процессуальным кодексом РФ. Таким образом, нужны дополнения в законодательство Российской Федерации, которыми более четко устанавливались бы соответствующие обязанности судов и сокращенные сроки рассмотрения заявления об обоснованности основания отзыва.

Нормы об отзыве не учитывают тот момент, что процедура отзыва может не получить своего логического завершения из-за вероятности прекращения ее дальнейшего развития или приостановления по ряду причин. Среди них можно выделить следующие: аннулирование обращения инициатором отзыва в соответствующей комиссии об отзыве; добровольное сложение полномочий выборного лица в установленном порядке.

Одной из проблем в реализации инициативы отзыва является сбор подписей избирателей в поддержку проводимого мероприятия. Ряд авторов в своих работах обращали внимание на проблему законодательства субъектов Российской Федерации относительно количества собранных подписей, необходимых для инициативы отзыва[55].

Как указал Конституционный Суд РФ в Постановлении от 2 апреля 2002 г. № 7-П, уставом муниципального образования или законом субъекта РФ должна устанавливаться «достаточно высокая норма сбора подписей в поддержку начала процедуры отзыва – не менее числа подписей, требуемых при выдвижении на выборах». По мнению Конституционного Суда РФ, это необходимо во избежание необоснованного отзыва и прежде всего произвольного вынесения на голосование вопроса об отзыве. В то же время ч. 1 ст. 24 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ гласит, что «голосование по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления проводится по инициативе населения в порядке, установленном федеральным законом и принимаемым в соответствии с ним законом субъекта Российской Федерации для проведения местного референдума». При этом не устанавливается специфика процедуры отзыва в вопросе сбора подписей в поддержку отзыва, с учетом которой должны применяться нормы о референдуме.

С одной стороны, если следовать вышеуказанному Закону, количество подписей должно соответствовать норме, установленной п. 1 ст. 37 Федерального закона от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (далее – «Об основных гарантиях...»). Указанный пункт гласит, что количество подписей, которое необходимо собрать в поддержку инициативы проведения местного референдума, не может превышать 5 процентов от числа участников референдума, зарегистрированных на территории проведения референдума. Однако проведение референдума осуществляется на территории всего муниципального образования, а голосование по отзыву может проводиться только на территории того округа, в котором избиралось лицо, и он может не совпадать с территорией всего муниципального образования.

С другой стороны, в части количества подписей, необходимых для возбуждения отзыва, Постановление Конституционного Суда РФ от 2 апреля 2002 г. № 7-П связывает инициирование отзыва с процедурой выдвижения кандидата на выборах. Обращаясь снова к Федеральному закону от 12 июня 2002 г. «Об основных гарантиях...», находим, что тот же п. 1 ст. 37 говорит: «...количество подписей, которое необходимо для регистрации кандидатов, устанавливается законом и не может превышать 2 процента от числа избирателей, зарегистрированных на территории избирательного округа». При этом п. 2 указанной статьи содержит положение, которое играет ключевую роль для рассматриваемой стадии: установленное законом количество подписей, которое необходимо для регистрации кандидатов в многомандатном избирательном округе, не может превышать 2 процента от числа избирателей, зарегистрированных на территории соответствующего избирательного округа, поделенного на число депутатских мандатов.