Становление и эволюция института губернаторства в России

В ходе губной и земской  реформы Ивана IV кормления в некоторых  местах были заменены выборным самоуправлением, однако из-за непоследовательности проведения преобразований институт кормления продолжал сохраняться на большей части Московского царства. На пограничных территориях была введена должность воеводы, который выполнял в уезде военные, хозяйственно-административные, фискальные и судебные функции. Основным результатом преобразований Ивана IV в системе местной власти стало создание унифицированного аппарата управления на всей территории государства.

После Смуты, при царе Михаиле Федоровиче, воеводство получает повсеместное распространение. Это было связано как с необходимостью большей централизации государства для выхода из кризиса, так и с попытками выработать более эффективный и оперативный механизм местного управления. Построение централизованного государства в России XVII в. характеризовалось тем, что проводилось не по пути «ведомственного подчинения местных органов центральному управлению, а как соединение в одном лице или учреждении разнородных предметов, соприкасающихся в жизни» ².

При Михаиле Федоровиче появляется деление территорий исключительно  по военному признаку - создаются так  называемые разряды (по своим административным и функциональным характеристикам  напоминающие современные военные  округа).

Именно границы разрядов позднее легли в основу проведенного Петром I губернского деления.

В XVII в. административно-территориальное  деление осуществляется на основании  экономического и демографического потенциалов, степени освоенности  территорий, а также военной целесообразности. Однако деление еще не было унифицированным: на особом, фактически автономном положении в Московском царстве находилась Малороссия, что было обусловлено солидными внутренними ресурсами этого региона и его достаточно поздним (по сравнению с другими территориями) вхождением в состав Российского государства. Императорский («петербургский») период в истории исследуемой нами проблемы начинается с проведения Петром I губернских реформ 1708 и 1719. Создание губернской системы, пришедшей на смену делению на отличавшиеся по типу управления «чети» и «разряды» XVII в., имело целью прежде всего обеспечение значительно возросших при новом царствовании нужд армии. Поэтому главами новых областных единиц, которые должны были осуществлять одновременно фискальные, хозяйственные и судебные функции, Петр обычно назначал своих адмиралов или генералов³. Губернии выделялись на основании экономического потенциала территорий, поскольку каждая из них обязана была нести не только налоговое бремя (довольно тяжелое), но и расходы по содержанию расквартированных в ней полков. Губернатор должен был осуществлять одновременно фискальные, экономические, хозяйственные и судебные функции. В 1719 г. проводится деление губерний на провинции: «Во главе провинций поставлены были воеводы, на которых возложены были дела финансовые, полицейские и народнохозяйственные. По этим делам воеводы сносились с центральными учреждениями помимо губернаторов»⁴.

«Из восьми образованных Петром I в 1708 г. губерний всего две - Ингерманландская (с 1710 г. - Санкт-Петербургская) и Азовская - возглавлялись генерал-губернаторами. Исключительность этих территорий была обусловлена тем, что они находились на особом, с военной точки  

зрения, положении, находясь вблизи границ враждебных держав: Швеции и Турции»⁵. Однако фактор военной необходимости не стал единственной причиной введения генерал-губернаторского правления в том или ином регионе. Так, при императрице Анне Иоанновне генерал-губернаторство было установлено в Московской губернии - хотя она и находилась далеко от границ государства - ввиду значения Первопрестольной как второй столицы империи. Следовательно, учреждение поста генерал-губернатора было связано не только с пограничным положением или военной уязвимостью той или иной территории, но и с исключительностью ее статуса.

Первоначально функции  и объем полномочий губернаторов и генерал-губернаторов почти ничем  не отличались. Все «местные начальники» обладали одновременно административной и судебной властью в губернии, на «своей» территории в отличие от прежней (допетровской) системы, когда управление на местах, кроме трех южных военных округов, «разрядов», осуществлялось из Москвы.

1.2. Особенности развития института губернаторства при Екатерине II

Преодоление в ходе петровских преобразований разрыва между центром и управляемыми территориями породило новую проблему - утрату надлежащего контроля над действиями местных властей. Решение этой проблемы призваны были взять на себя прокуроры, подчинявшиеся главе Сената, генерал-прокурору. Их деятельность по гласному надзору за действиями должностных лиц с правом обжаловать их решения в вышестоящих инстанциях была достаточно эффективной. Однако прокуроры - и в этом заключалась их принципиальная слабость - не могли самостоятельно приостанавливать решения губернаторов, даже если они были противоправными. Полномочия прокуроров носили исключительно правоохранительный, но не политический характер. Они следили за законностью деятельности должностных лиц на местах, но не за соответствием их действий конкретным целям и задачам верховной власти. Выполнение последних функций, согласно «Учреждению для управления губерниями Всероссийской империи» 1775 г. Екатерины II, должны были взять на себя генерал-губернаторы. Одним из важнейших результатов петровской губернской реформы можно считать образование целостного унифицированного имперского пространства с единой централизованной и бюрократизированной системой местного управления. Однако бюрократическая система, созданная Петром I и его преемниками, была неспособна быстро реагировать на изменения экономических и политических приоритетов власти. Губернаторы были чересчур замкнуты на местных проблемах, чтобы стать оперативными проводниками верховной воли и отстаивать общегосударственные интересы. Поглощенный текущими делами своей местности, губернатор не мог соотнести ситуацию в ней с положением во всем государстве. Поэтому он был не в состоянии упреждать события, угрожающие внутреннему благополучию и безопасности империи.

Обеспокоенность центральной  власти состоянием управления на местах усилилась после восстания Пугачева, предотвратить и подавить которое самостоятельно губернаторы оказались не в силах. Поэтому при Екатерине II была проведена очередная крупная реформа территориального управления. В 1775 г. было издано «Учреждение для управления губерниями Всероссийской империи». Согласно этому документу, провинции были ликвидированы, а большинство губерний - разукрупнены. В основу деления был положен демографический критерий, а именно: определенная плотность населения, необходимая для успешной фискальной политики в регионе. В каждой губернии, по замыслу императрицы, должна быть примерно одинаковая численность населения⁶. В 1781 г. количество губерний увеличилось примерно вдвое, причем наместничества стали включать в себя, как правило, две-три губернии. К концу царствования Екатерины II в России насчитывалось 50 губерний с населением 300-400 тыс. человек в каждой. Это значительно облегчало местной администрации выполнение возложенных на нее задач. Основной фигурой местной администрации стал губернатор (до этого большинство губернаторских функций исполняли воеводы, управлявшие провинциями). Но теперь над ним был поставлен генерал-губернатор, или наместник. Эта должность была учреждена с целью координации системы управления, обеспечения эффективного взаимодействия гражданских и военных властей, а также установления контроля над ними. Таким образом, помимо административного надзора за учреждениями и сословиями, осуществляемого губернаторами и независимыми от них прокурорами, институционально оформлялся еще и политический надзор, призванный направлять деятельность местной администрации в русло, обозначенное центральной государственной властью.

Согласно Учреждению 1775 г., генерал-губернатор «является прежде всего органом надзора за административною (отчасти и судебною) жизнью губернии»⁷. Одним из главных результатов реформы 1775 г. стало создание в губерниях независимой от администрации судебной системы. Однако местная власть и в XVIII в. пыталась тем или иным способом вмешиваться в деятельность судебных органов. Поэтому одна из важнейших функций генерал-губернатора - наблюдение за правильным функционированием административной и судебной систем в губерниях. Таким образом, ст. 81 Учреждения возлагала на него обязанности «попечения об исполнении законов», а не непосредственное административное руководство. Но уже в ходе самой реформы определились и другие задачи генерал-губернаторов. В отличие от прокурора Сената, они обладали всей полнотой власти для того, чтобы самостоятельно отменять распоряжения губернаторов, имели право возбуждать преследования и утверждать приговоры по уголовным делам. Генерал-губернаторы были главнокомандующими на своей территории на то время, когда там отсутствовал монарх, и руководили полицией. Также они имели право вводить на подвластной им территории чрезвычайные меры, обращаться непосредственно к императору с докладом. Конечно, генерал-губернатор на практике исполнял и функции административного управления наместничеством, вторгаясь в сферу деятельности губернаторов. Кроме того, наместник был председателем губернского собрания, и в этом качестве он уже непосредственно входил в административную власть.

Реформа 1775 г. фактически устанавливала режим чрезвычайного  правления на всей территории Империи. Режим этот, кстати, очень соответствовал общему характеру правления Екатерины II. Как отмечал Карамзин в «Записке о древней и новой России», императрица предпочитала опираться не на абстрактные правила или некие совершенные учреждения, а на способных, честолюбивых и преданных лично ей помощников, которым предоставлялся большой простор для действий. Так, генерал-губернаторами становились люди, пользовавшиеся безграничным доверием императрицы: например, князь Григорий Потемкин-Таврический или граф Петр Румянцев-Задунайский. Действия генерал-губернаторов, выбранных самой императрицей, не были ограничены законом⁸. По мнению исследователя местной власти в России А.Д.Градовского, «такая система едва ли могла послужить к укреплению государственного единства. Проведенная во всей строгости и последовательности, она скорее могла удалить страну от необходимой государственной централизации и привести к системе разрозненных сатрапий и многим замешательствам» ⁹. Градовский полагал, что пороки генерал-губернаторской системы не проявились в царствование Екатерины II исключительно благодаря выбору государыней в качестве наместников действительно способных и талантливых людей. По его мнению, сам по себе этот механизм управления был далеко не совершенен. Во-первых, он не устранял опасности развития центробежных тенденций. История губернских учреждений России не знает примеров открытого неповиновения местных властей императору, тем не менее угрозы децентрализации и даже распада государства в случае временного ослабления центра были вполне реальными. Обладая рычагами управления армией и органами правопорядка, генерал-губернаторы могли чувствовать себя полновластными государями на подчиненной им территории. Во-вторых, этот институт был неустойчив еще и в силу того обстоятельства, что новый император, естественно, должен был опасаться «доставшихся ему в наследство» от предшественника всевластных наместников, которые не были обязаны ему своими прерогативами и, соответственно, были свободны от многих неформальных обязательств. Именно поэтому Павел I, критически оценивавший многие нововведения своей матери, став императором, пересмотрел в т.ч. губернскую реформу 1775 г. и ликвидировал в 1797 г. генерал-губернаторства в большинстве центрально-русских областей¹⁰. Однако у генерал-губернаторской модели управления было и важное преимущество, не отмеченное историками XIX в. Она позволяла преодолевать вредные следствия узко бюрократического характера петровской государственной системы, ее ригидности по отношению к непрерывно меняющимся приоритетам и потребностям времени при отсутствии в стране иных политических субъектов, кроме верховной власти. Но задуманная с такой целью реформа сразу же начала «пробуксовывать», столкнувшись с мощным сопротивлением чиновничества¹¹. В России начала XIX в. произошла своеобразная бюрократическая революция, в ходе которой «проводники государевой воли» оказались вытеснены из обычной системы управления, сохранившись в качестве института лишь в отдельных, исключительных случаях.

 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
1.3. Законодательные основы деятельности института губернаторства в XIX веке

В период царствования Александра I вопрос о генерал-губернаторстве был  вновь поднят. В 1816 г. был составлен  проект создания 12 наместничеств, каждое из которых включало бы в себя три-пять губерний. В порядке эксперимента в 1819 г. было образовано генерал-губернаторство, охватывавшее пять губерний: Рязанскую, Тульскую, Орловскую, Воронежскую и Тамбовскую. Наместником туда был поставлен генерал-адъютант А.Д.Балашов, впоследствии активный защитник рассматриваемого нами института. Однако в 1826 г. опыт создания этого наместничества был признан неудачным. Одной из причин неудачи стала несогласованность генерал-губернаторской системы с учрежденной в 1802 г. структурой министерств, разделившей всю сферу управления по отраслевому признаку.

По характеристике министра финансов графа Е.Ф.Канкрина, министерский и генерал-губернаторский надзор различались  по своему типу как линеарный и  островной (или федеративный). Последний  распространялся на все отрасли  управления на определенной территории, как бы защищая их от непосредственного вмешательства власти в лице министров. В реальности генерал-губернатор обладал более широкими полномочиями, чем министр, чьи предписания, равно как и указы Сената, он мог приостанавливать. Поддержавший проект создания наместничеств М.М.Сперанский формулировал различие между этими двумя позициями в системе власти так: «Генерал-губернатор есть не что иное, как министерство, действующее на месте и принадлежащее к общему всех министерств составу, к Сенату. Таким образом, министерское управление будет иметь два вида: один общий, в коем все дела распределяются по предметам, другой местный, в коем все дела распределяются по округам»¹².

Закономерно, что воплотившая в себе дух  екатерининского царствования с  установкой на людей, а не на учреждения генерал-губернаторская система встретила резкое противодействие новой бюрократии, возникшей во многом именно благодаря усилиям Сперанского. Основным противником реанимации генерал-губернаторств в прежнем виде стал министр финансов Д.А.Гурьев. Он предложил ограничить функции наместников, лишив их возможности контролировать действия как высшей, так и нижестоящей администрации, т.е. оставить за ними лишь надзор за местными властями. По проекту Гурьева, генерал-губернатор должен был отвечать, «не попустил ли он в молчании и в невзыскании неправильного распорядка или исполнения»¹³. Гурьевский вариант генерал-губернаторств более всего напоминает нынешний институт представителей Президента в федеральных округах, ибо последние, в отличие от генерал-губернаторов царской России, не могут по своему почину отменять распоряжения местных властей.