Становление и эволюция института губернаторства в России

По закону 18 июня 1892 года при объявлении какой-либо губернии, области, уезда, округа или отдельных населенных мест, входящих в районы театра военных действий и имеющих особо важное значение для интересов государственных или специально военных, состоящими на военном положении высшее направление действий по охранению государственного порядка и общественного спокойствия переходит к главнокомандующему и командующим армиями. В районе действий армии командующему ею подчиняется местный генерал-губернатор или лицо, которому присваиваются права последнего. В местностях, состоящих на военном положении, права и обязанности по охранению государственного порядка и общественной безопасности возлагаются на местного генерал-губернатора (или главноначальствующего), который имеет право: издавать обязательные постановления по предметам, относящимся к предупреждению нарушения общественного порядка и государственной безопасности; устанавливать за нарушение таковых обязательных постановлений взыскания, не превышающие штрафа до трех тысяч рублей или заключения в тюрьме или крепости до трех месяцев; передавать на рассмотрение военного суда отдельные дела о всяких преступлениях, общими уголовными законами предусмотренных; исключать из общей подсудности целые категории дел об известного рода преступлениях и проступках; окончательно утверждать приговоры военных судов по вышеозначенным делам. Равным образом генерал-губернатор имеет право воспрещать всякие собрания; закрывать всякие вообще торговые и промышленные заведения; закрывать и приостанавливать очередные собрания сословных, городских и земских учреждений; закрывать учебные заведения на срок до одного месяца; приостанавливать периодические издания на все время объявленного военного положения; воспрещать отдельным лицам пребывание в местностях, объявленных на военном положении; высылать из этих мест отдельных лиц во внутренние губернии с учреждением над ними полицейского надзора; налагать секвестр на недвижимые и арест на движимые имущества и доходы с них, когда путем распоряжения такими имуществами или доходами владельцем достигаются преступные цели; устранять от должности на время объявленного военного положения чиновников всех ведомств, не занимающих должностей первых трех классов, а также лиц, служащих по выборам в сословных, городских и земских учреждениях.

До 1892 года ответственность генерал-губернатора точно была определена только для Сибири¹⁹. 9 марта 1892 года постановлено распространить на генерал-губернаторов правила об ответственности членов Государственного совета и министров, высочайше утвержденные 15 февраля 1889 года.

Таким образом, статус губернатора  и генерал-губернатора  является уникальным, так как в ведении  последнего были включены административные, судебные, экономические и др. функции.

 
 
 
 
 
 
 
2.2. Эволюция правового статуса губернатора

Институт губернаторства возник в России в период перехода к абсолютной монархии и просуществовал вплоть до 1917 г. Он был создан Петром I как орган местной власти вместо существовавшего ранее института воеводства. Новый институт должен был стать опорой центральной власти на местах в решении сложных задач государственного управления, одной из которых была острая необходимость финансового пополнения казны государства.

Расчеты Петра I на более  глубокую эффективность института  губернаторства в сравнении с  предшествующими органами власти оправдались  далеко не полностью. Новый институт создавался на местах без достаточного финансового обеспечения и четкого  законодательного оформления полномочий административных органов и должностных лиц, вследствие чего губернии и провинции дублировали друг друга по ряду вопросов.

Институт губернаторства, как и местное управление в  целом, достиг своего расцвета в царствование Екатерины И. Императрица сознательно преследовала цель создания стройной и цельной системы местных и уездных учреждений, максимально учитывающих местную специфику. Однако стремление привлечь к деятельности наиболее подготовленных, просвещенных и преданных государственных деятелей того времени наталкивалось на отсутствие представительных учреждений, что, естественно, делало невозможным участие многих слоев населения в местных органах власти.

Государственные реформы  второй половины XIX в. были недостаточно эффективными. Российское самодержавие пыталось интегрировать органы местного самоуправления в существующую систему губернского управления, максимально сохранив значение института губернаторства на местах. Более того, на протяжении всего XIX в. принимаемые законы в отношении института губернаторства свидетельствовали о стремлении самодержавия к усилению роли губернаторов и генерал-губернаторов на местах путем значительного расширения их полномочий.

Уровень власти института  губернаторства за весь период существования  всецело зависел от степени личных взаимоотношений императора с каждым из своих ставленников. Однако часто на столь важные государственные посты назначались лица, не имеющие соответствующего административного опыта и способностей для успешного управления регионами.

Фактором низкой эффективности  института губернаторства было также  отсутствие преемственности в политике российских императоров по улучшению  деятельности губернаторов и генерал-губернаторов на местах.

Российское самодержавие считало институт генерал-губернаторов наиболее приемлемой формой управления присоединенными окраинами. Генерал-губернаторы учитывали местную специфику, экономическое развитие, социально-политическую обстановку в регионе, налаживали взаимодействие между различными органами власти и осуществляли административный контроль за ними, что позволяло органично вводить новые территории в состав российского государства. Однако законодательство России четко не определяло место и роль генерал-губернаторов в системе государственного управления России. При назначении на должность каждому генерал-губернатору давались персональные инструкции.

2.3. Разграничение предметов ведения и полномочий

Александр I сохранил статус губернатора как представителя  власти, управляющего губернией именем императора, хозяина губернии, уточнил параметры его властных полномочий, механизм управления губернией посредством губернского правления, а не только одним лицом. Указом «О непреступлении губернатором пределов власти, назначенным им законами» (16 августа 1802г.)²⁰ предписано губернаторам управлять в точном соответствии с законами, в установленных ими рамках, «не простирать власть свою за пределы законов», т.е. не допускать беззакония, обеспечить исполнение законов всеми учреждениями, которые должны поступать «по точной силе и словам закона». Губернским прокурорам надлежало «непрестанно наблюдать за исполнением законов, не упуская ни единого случая без взыскания с виновных». Губернаторам указано, что они «никаких личных переписок в виде повелений не принимали б и не употребляли бы», по всем делам губернии обращались бы не к лицам, а «прямо в те места, до которого какое дело принадлежит». Подтвержден прежний указ 1780 г. об ответственности за взяточничество, задача Сената — контролировать его исполнение. Губернаторам указано: «Дабы никакие поборы, кроме узаконенных деланы не были, и те, чтобы взыскиваемы были без излишеств, но сколько действительно надлежит»).

Губернаторы выполняли  функции с помощью губернского  правления, канцелярии, различных комитетов, комиссий, присутствий, составлявших администрацию губернии. Губернское правление имело общее присутствие, превращалось к середине XIX в. в исполнительную губернаторскую инстанцию. Возросла роль его канцелярии, аппарат которой имел четыре функциональных отделения: 1) по обнародованию законов, наблюдению за исполнением распоряжений губернатора и правления; 2) по управлению полицией; 3) по связи администрации с судами; 4) по связи с финансово-хозяйственными органами различных ведомств.

Созданы новые коллегиальные  аппараты под председательством губернатора в виде отраслевых присутствий, комиссий, комитетов, куда входили ответственные должностные лица, руководители местных, прокурор. С их помощью осуществлялись хозяйственно-административные ведомственных учреждений, губернские предводитель дворянства и функции, решались социальные проблемы. Действовали рекрутские присутствия (с 1831 г. — комитеты), комиссии народного продовольствия, строительные, дорожные, комитеты статистические, земских и городских повинностей, общественного здравия, холерные, оспенные, попечительные о тюрьмах, раскольниках (с 1838 г.), врачебно-полицейские и др.

Во второй четверти XIX в. губернаторство приобрело характер централизованного, бюрократического института управления. По «Общему  наказу гражданским губернаторам» (3 июня 1837 г.)²¹ главы губерний объявлены блюстителями неприкосновенности верховных прав самодержавия, полномочными хозяевами губерний, обязанными обеспечить точное, полное исполнение императорских законов, указов Сената, предписаний МВД, оберегать законы, не допускать отступления от них ни в коем случае, организовать четкую и оперативную работу губернских управлений, приказов общественного призрения, комиссий, комитетов, обеспечить единство местного управления.

Установлен бюрократический  порядок функционирования губернаторства как института власти и управления, годичных и специальных отчетов его перед вышестоящими структурами, проведения сенатских и иных ревизий, представления отчетных данных, различных сведений по конкретным формам, связи с уездной администрацией.

По «Учреждению губернских правлений» (2 января 1850 г.)²² они являлись высшим в губернии местом, управляли в пределах вверенной им власти, по законам, именем императорского величества, осуществляли широкий спектр подробно расписанных распорядительных и исполнительных функций, решали все дела жизни губернии через разветвленный аппарат местной царской администрации, особое внимание уделяли взиманию податей, налогов, рекрутским наборам, полиции, местным воинским частям, судебному управлению. Определены состав губернского правления, его присутствия, канцелярии, круг полномочий вице-губернатора.

Губернское правление  состояло в ведомстве МВД, будучи подчинено непосредственно правительствующему Сенату, куда представляло дела на благоусмотрение, «встретив сомнение и недоразумение в смысле законов».

Губернаторство охватывало и ведомственные учреждения, созданные  на местах министерствами. Сеть их обширна: полицейские и жандармские управления, казенные палаты Минфина, палаты государственных  имуществ, удельные конторы и отделения в губерниях с удельными крестьянами, палаты уголовного и гражданского суда, Министерства юстиции, учреждения Министерства народного просвещения в составе учебных округов, охватывавших по нескольку губерний, административно-хозяйственные органы Военного министерства, объединенные в 12 артиллерийских, 8 инженерных, 10 провиантских и 18 комиссарских округов.

Уездное управление представлено по-прежнему нижними земскими судами во главе с капитан-исправниками, в составе заседателей от дворян, государственных крестьян.

Ведомственными органами Министерства финансов являлись созданные  уездные казначейства, которые подчинялись  губернской казенной палате, ведали приемом, хранением денежных сборов, доходов  и выдачей денежных сумм. Кроме того, они выдавали по распоряжению местных властей паспорта, подорожные, продавали все виды гербовой бумаги и др. ²³

В 1837 г. уезды разделены  на полицейские станы. Назначаемый  губернатором становой пристав осуществлял  полицейские функции, опираясь на вотчинную полицию и избранных крестьянскими сходами сотских и десятских.

Диапазон функций местного государственного управления быстро расширялся в связи с усложнением местной  жизни, обострением социальных отношений; увеличился значительно административный аппарат.

Своеобразно строилось  государственное управление вошедшими  в состав Российской империи новыми территориями, другими окраинами, учитывалось  специфическое административно-территориальное  деление: наместничества, генерал-губернаторства, губернии, края, области, округа, магалы и др.

Введение в 1802 г. министерств  породило новую проблему -необходимого соотношения этого звена власти с существующим институтом губернаторства. Особенно остро эта проблема проявлялась  во взаимоотношениях института губернаторства с Министерством внутренних дел. МВД так и не добилось полной интеграции института губернаторства в единую централизованную систему. В условиях отсутствия действенного контроля и надзора за институтом губернаторства со стороны царского правительства и четких границ между функциями управления и функциями контроля в законодательстве царской России произошло смешение полномочий губернаторов, генерал-губернаторов и министерств.

Для понимания роли генерал-губернаторов в новых исторических условиях важно  отметить, что при очень расплывчатом и неясном определении компетенции «исключительных» генерал-губернаторов («устранять всякий повод к ложным понятиям, улучшать сельское хозяйство.., поощрять все частные и общественные предприятия»), «Инструкция» предоставляла им вполне реальную власть. Действуя вне общей системы управления, генерал-губернатор был практически независим от центра, подчиняясь непосредственно императору; зато администрация вверенных ему губерний, не говоря уже о местном населении, зависела от него полностью. Генерал-губернатор сносился с министерствами как равный с равными; в его обязанности не входило «отчитываться» перед министрами — он должен был лишь «доводить до их сведения». В то же время никакая мера относительно территории, находящейся в ведении того или иного губернатора, не предпринималась иначе, как «по предварительном истребовании соображений и заключений губернатора». Губернская администрация была практически лишена возможности входить в контакт с министерствами через голову генерал-губернатора; зато последний своей властью мог сместить любого из ее представителей за исключением высших (губернатора и вице-губернатора) — в отношении же этих последних он имел право ходатайствовать перед соответствующими министерствами об их смещении, и ходатайства его, как правило, удовлетворялись. Иными словами, на окраинах Российской империи на протяжении двух десятилетий стал отрабатываться механизм чрезвычайного положения, который, когда пришло время, стал определяющим для всей ее территории.