Система местного самоуправления 12-17 вв.

Эти перемены не прошли бесследно, они изменили саму суть этой системы  управления, так как в итоге кормленщик из судьи и управителя превращался в простого сборщика налогов. Не занимаясь управлением, а часто и не имея такой возможности из-за проживания в другом уезде, наместник приспосабливался к такому положению, либо посылая для сбора дохода своих людей, либо сдавая пожалованный ему доход на откуп .

Дробление кормлений  в самых разнообразных формах, сокращение сроков кормленой службы разрушительно влияли на наместничью  систему управления извне, но существовали так называемые и внутренние проявления кризиса. По мере развития и усиления княжеской власти из всей массы кормленых доходов происходит изъятие наиболее доходных статей.

Не менее важный процесс  разрушения шел со стороны привилегированного землевладения: частного, церковного и монастырского. Распространение иммунитетных привилегий на все большее количество рядовых служилых людей, (отразившее процесс политического возвышения дворянства) приводило к сужению компетенции кормленщиков и лишало их части доходов.

Как организация княжеской власти, наместничества разрушались и тем, что из компетенции местных учреждений выделялись некоторые отрасли управления и поручались особым приказным людям - городским приказчикам. Введением в 40-х годах XVIв. губных учреждений из компетенции наместников были изъяты очень важные дела - разбойные и татиные, которые к тому же составляли для кормленщиков прибыльную статью.

Таким образом, в результате этих перемен к середине XVI в. от когда-то великих кормлений остались жалкие остатки. Возникнув как аппарат великокняжеского управления на местах, наместники и волостели сыграли важную роль в процессе борьбы великокняжеской власти против феодальной раздробленности, за создание централизованного государства. Однако эта прогрессивная роль себя вскоре исчерпала, и наместничье управление по мере укрепления централизованного государства оказалось во все растущем противоречии с центральной государственной властью.

3. Состав городского (посадского) населения в XVI–XVII веках.

3.1 Особенности системы городского самоуправления

Избрание главы государства  представителями сословий. В 1598 году состоялось первое избрание царя на Земском  соборе (был избран Борис Годунов). Выборы проходили без альтернативы.

В 1613 г. состоялись вторые выборы. Для решения будущего государства, не имевшего верховного правителя по окончании Смуты, в Москве был созван Земский собор. Цель выборов главы государства в условиях Смуты - избежать кровопролития и новой тирании. Поэтому Собор избрал в цари Михаила Романова, наиболее компромиссную фигуру.

В 1645 г., после смерти Михаила  Романова, выборов царя как таковых  уже не было, по причине того, что  существовал законный наследник. Однако новый царь Алексей был представлен  Земскому собору, который формально  утвердил нового государя. В 1682 г. Земский собор избрал царями-соправителями Ивана V и Петра I.

Попытки ограничить власть государя были еще в Смутное время, при выборах Василия IV и королевича Владислава. Существует мнение, что  при избрании на царство Михаил Романов  подписал письмо, по которому обязался: никого не казнить, а если будет вина, отправлять в ссылку; принимать решение, советуясь с Боярской думой. Письменного документа, подтверждающего ограничения, не найдено, однако фактически диктаторские полномочия государя, установленные Иваном Грозным, были ликвидированы.

Земские соборы, созывавшиеся по инициативе царя, Думы или предыдущего  собора, решали вопросы: сбора налогов, распределение земли, о наказаниях, в том числе о введении денежных штрафов, расследование жалоб на чиновников, борьба с коррупцией и злоупотреблениями региональных властей, расходования государственных средств, принятия гражданских законов.

В 1648-49 гг. на Земском соборе было принято Соборное уложение, т.е. своего рода гражданский и уголовный  кодексы. Если раньше основные законы в России назывались по имени подготовивших его правителей, то новый закон был подготовлен и издан представителями всех сословий.

Государственная администрация - система приказов - строилась не четко по региональному или отраслевому  признаку, а по проблемам. При необходимости решить какой-либо вопрос создавался отдельный приказ, который отвечал за все стороны решения проблемы.

Приказы (органы центрального управления) регулируют какие-либо отношения  во всем государстве. Продолжается процесс  формирования единой государственной идеологии, утверждается единая государственная символика. В России появляется национальный флаг - бело-сине-красный триколор.

В 1619 г. на Земском соборе был принят первый бюджет Российского  государства, именовавшийся «роспись доходов и расходов». Бюджетная система в 17 веке еще была мало развита, так как существовало большое количество натуральных повинностей, заменявших налоги. Соборное уложение 1649 г. урегулировало способы и нормы сбора налогов. Каждый житель Московского государства должен был нести определенную повинность: или призываться на службу, или уплачивать налоги, или обрабатывать землю. Кроме того, существовали торговые пошлины и сборы за оформление документов. Особую статью государственных доходов составляла плата за содержание кабаков и продажу вина в государственных лавках¹⁴. Самостоятельное производство спиртных напитков запрещалось.

3.2 Правовой статус органов местного самоуправления России в XV - XVII вв.

Анализ источников позволяет сделать вывод, что законодательными актами в совокупности достаточно четко определялись полицейские функции губных органов, призванных обеспечить защиту феодальной собственности от нарушителей и охрану правопорядка на подведомственной территории.

Огромное влияние на проведение мероприятий по реформе местного управления (и, в частности, губной реформы) оказал процесс создания на рубеже XV-XVI в. в. единого Русского государства, с единой государственной территорией без внутренних границ, а также более интенсивное развитие закрепостительного процесса и, как следствие последнего, роста антифеодальных выступлений. В этих новых условиях прежние органы местного управления - наместники и волостели - не могли эффективно выполнять функции по борьбе с «лихими людьми», преследовать их в отдаленных районах. Сфера деятельности кормленщика как бы замыкалась границами подведомственной территории. В силу этого возникла необходимость создания карательных органов, с тем чтобы они могли бы вести более эффективно сыск и расправу над «лихими людьми», наделенных для этого достаточно широкими полномочиями.

Также губные старосты принимали  участие в решении поместных  опросов, производили сдачу в  аренду земельных наделов сенокосов, проводили размежевание земель, отделы рыбных ловель и т.д. Возлагая эту  обязанность на губных старост, правительство стремилось таким образом воспрепятствовать опустошению земель, обязывая в тоже время старост сообщать правительству о таких пустых местах и о причинах их запустения. Невыполнение этих предписаний губными властями влекло возмещение старостами убытков казне, равных сумме несобранных с этих земель налогов.

Однако компетенция  губных учреждений не ограничивалась рассмотренными выше функциями. Возлагалось  на губные органы осуществление и  нотариальных действий.

Грамотность возглавлявших губное ведомство старост, а также принадлежность их в основном к боярству и детям боярским давали им преимущество в деле засвидетельствования актов, а также свидетельствовали о высоком статусе этих должностных лиц на местном уровне. Как лицо, возглавляющее губную избу, староста занимался комплектованием ее аппарата: назначал и проводил выборы и перевыборы губных целовальников, тюремных сторожей, и других лиц губного аппарата. Для содержания выборных лиц, входящих в состав губного аппарата, староста организовывал сбор, распределение и хранение денег на «подмогу» губным целовальникам, биричу, тюремным сторожам, а также осуществлял сбор с населения денег на тюремное строение и другие тюремные расходы. Кроме этого, губные органы по указанию центральной власти занимались иногда переписью населения, заведовали городской артиллерией, осуществляли сборы стрелецких и ямских денег, а также выполняли и другие правительственные распоряжения.

Несмотря, на постепенное  расширение функций губных органов, полицейская деятельность губных властей оставалась наиболее важной. Новые выборные учреждения в административной области действовали совершенно на иных принципах, чем наместники и волостели, и, для успешного выполнения полицейских функций и предупреждения возможных нарушений общественного порядка, они были наделены соответствующими средствами и полномочиями и должны были тесно сотрудничать друг с другом.

Центральная власть уделяла  большое внимание вопросам совершенствования  указанной деятельности губных органов, уточняя и дополняя полномочия старост, вменяя им в обязанность осуществление на местах регистрации приезжих, а также производства всяких обысков и получения сведений о «всяких иных делах», что по существу превращало губные учреждения в важный институт уголовного розыска и блюстителя феодального порядка, в «государево око» на местах .

Характерной чертой системы  местного управления на протяжении изучаемого периода являлось тесное переплетение административной и судебной деятельности, когда, выполняя свои обязанности по управлению подведомственной территорией, должностное лицо одновременно осуществляло и разбор судебных тяжб¹⁵.

Сам факт появления губных органов на местном уровне не означал  автоматической ликвидации прежних - наместников  и волостелей, что привело к  конкуренции их в судебной сфере. Эту неопределенность законодатель стремиться устранить, детализируя полномочия местных властей в данной области, а также более четко определяя круг дел, подведомственных каждому органу. Ограничивая компетенцию кормленщиков в судебной сфере, и изымая из их ведения рассмотрение наиболее важных дел, законодатель передает их губным властям.

Рост значения в местном  управление с середины XVI века губных органов и возложения на них осуществления  нотариальных действий, а также решение  ими вопросов по организации работы губного ведомства, наряду с указанными административными, судебными и хозяйственными функциями, очень скоро превратили губные органы в наиболее важный и приемлемый, с точки зрения центральной власти, инструмент местного управления.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Довольно четко проявившаяся к началу XVI в. тенденция падения  эффективности деятельности наместничьей администрации со всей очевидностью поставило перед правительством вопрос о необходимости коренных преобразований в сфере местного управления в соответствии с новой классовой структурой общества и новыми задачами государства. Идея о советной форме организации власти получила свое воплощение в реформе местного аппарата, в ходе которой учреждались губные и земские учреждения, построенные на принципах самоуправления и сословного представительства.

В период, когда наместники и волостели оказались неспособными эффективно управлять вверенной  им территорией, созданные органы самоуправления отвечали и интересам самой центральной  власти, которая в местном обществе искала как самих претендентов на выборные должности, так и материальные средства, позволяющие управлять волостями без затрат, а также передать новым органам осуществление ряда государственных функций.

Материал, собранный из источников разного характера, свидетельствует об определенном различии в функциональном плане прежних и новых учреждений, заключавшемся в том, что, несмотря на данный и выборным органам довольно широкий объем полномочий, по основным своим направлениям совпадающий с функциями кормленщиков, в деятельности выборного аппарата можно усмотреть определенные ростки специализации: губных органов - на уголовно-полицейской деятельности, а земских - в финансовом направлении.

Настойчивость, с которой  земский мир добивался самоуправления, а после реформы активно пользовался этим правом, как в финансовой сфере, так и в судебной и хозяйственной областях, свидетельствует об оживлении волостной жизни. Широкая компетенция выборных властей, тесная связь с местными жителями, и как следствие, значительная осведомленность обо всех делах, происходящих в округе, позволяли правительству использовать эти учреждения, и прежде всего, губных старост, в качестве более надежного орудия (нежели наместников и волостелей) в проведении государственной политики на местах, особенно в борьбе как с преступными элементами, так и с антифеодальными выступлениями.

В сравнении с институтом земского представительства, выборные власти которого были поставлены в  зависимость, прежде всего, от избирающего  их населения, что обеспечивалось действием механизмов общинного управления (выборности, подотчетности и ежегодной сменяемости), безграничная власть губных учреждений, классовый характер должности губного старосты, неоплачиваемость службы и безграничность сроков пребывания в должности, и, в то же время, отсутствие действенных механизмов контроля со стороны выборщиков, приводило к росту злоупотреблений губных старост и дальнейшему развитию противоречий между местным обществом и губными властями.

Уделяя значительное внимание совершенствованию деятельности органов самоуправления, законодатель устанавливает жесткие требования к властям по надлежащему осуществлению возложенных на них задач, и, особенно, по обеспечению правопорядка на управляемой территории, наделяет глав местных ведомств рядом полномочий, которых не было у кормленщиков, позволяющих и предупреждать и пресекать правонарушения.