Особенности процесса защиты детей, оставшихся без попечения родителей

     Государство перекладывает с себя обязанность заботиться о детях, оставшихся без попечения родителей, на плечи частных лиц. Возмездность выполнения обязанностей приемных родителей по договору может быть отчасти объяснена именно этим. Оплата государством производится за выполнение функции государства по заботе о детях, оставшихся без попечения родителей, и их воспитания. Характер действий приемных родителей никак не согласуется с представлением об объектах гражданского права (ст. 128 ГК РФ), где услуга (действия или деятельность) имеет, прежде всего, экономическую форму товара.

     Публичный характер отношений по созданию приемной семьи, а также возникновение  обязательств в пользу третьих лиц  – детей – требуют должного отражения этих особенностей в действующем  законодательстве. В частности, это  касается порядка заключения договора о передаче ребенка на воспитание в семью.

     Следует законодательно установить категорию  понуждения к заключению такого договора со стороны приемных родителей, если органы опеки и попечительства при  отсутствии на то законных оснований уклоняются от его заключения. Необходимо также закрепить в законе правило о возможности рассмотрения в суде преддоговорных споров по заключению договора о передаче ребёнка в приемную семью, если стороны не могут согласовать условия такой передачи, по аналогии с правилом ст.446 ГК РФ. Суд, рассматривая этот преддоговорной спор, должен руководствоваться интересами ребенка (детей). Именно суд сможет наиболее объективно установить баланс необходимого и возможного для достойного содержания и воспитания детей.

     Определяя природу договора о передаче ребенка  на воспитание в семью, нельзя не обратить внимание на попытки отождествления действий, выполняемых приемными  родителями, с выполнением трудовых обязанностей. Использование в актах  Минобразования России термина «оплата труда» не позволяет распространять на отношения между приемными родителями и органами опеки и попечительства правила трудового законодательства, так как правовая природа этих отношений различна. Однако в упомянутых ведомственных актах употребляется при этом термин «трудовые отношения». Такая, казалось бы, невнимательность и терпимость к смешению понятий в ведомственных актах служит формальным основанием для смешения на практике отношений, складывающихся при передаче на воспитание детей в семьи. Например, родители-воспитатели в патронатной семье оформляются как штатные работники воспитательного детского учреждения и получают за это заработную плату (Бюджетная обеспеченность Приложение 6) 

     Если  определить природу отношений между  органами опеки и попечительства и приемными родителями как трудовые, то следует признать верным распространение на них действия трудового законодательства, в частности правил об отпусках, режиме рабочего времени и т.п. Представляется, что подобное «вторжение» в сферу трудового законодательства не соответствует целям создания и существования института приемной семьи.

     Как в любой обычной семье не существует отпусков и времени отдыха от исполнения обязанностей родителей, так и для  приемной семьи вряд ли это будет  приемлемо. Принятие на себя обязанностей приемных родителей не является безусловным основанием для отказа от выполнения своих прежних или новых обязанностей по трудовому договору по месту работы. Если считать, что действия приемных родителей являются трудовой функцией, то приемному родителю следует определиться, какое из этих двух занятий будет для него основным местом работы, а какая работа станет работой по совместительству. Например, если считать, что обязанности приемных родителей – это основное место работы, то получается, что работа по другому трудовому договору должна стать работой по совместительству со всеми вытекающими из этого последствиями.

     Думается, что такой подход можно рассматривать  как ограничение правоспособности приемного родителя, что может  стать дополнительным препятствием для создания приемной семьи. Нельзя не учитывать и тот факт, что наличие нескольких детей поставит приемных родителей или одного из них в такую ситуацию, когда они вынуждены будут отказаться от исполнения трудовых функций, что полностью согласуется с нормальной семейной жизнью, когда женщина-мать, имеющая нескольких детей, вынуждена не работать, чтобы надлежащим образом исполнять свои родительские обязанности. Выплата приемному родителю заработной платы за его труд по воспитанию приемных детей в некоторой степени компенсирует потери от прекращения им своей трудовой функции. Кроме того, исполнение своих прежних трудовых обязанностей не ставится в законодательстве в зависимость от принятия на воспитание детей в семью на других основаниях: усыновление (удочерение), опека и попечительство. Непрерывность исполнения родительских обязанностей не должно ставиться под сомнение¹⁰.

     Вполне  понятно, что, называя отношения  между приемными родителями и  органами опеки и попечительства трудовыми, мы тем самым защищаем права приемных родителей в сфере пенсионного обеспечения. Но можно было внести соответствующие изменения в пенсионное законодательство, включив приемных родителей в разряд лиц, имеющих право на получение пенсии наравне с лицами, работающими по трудовым или гражданско-правовым договорам.

     Однако  смешение разно отраслевых отношений  в рамках одного правоотношения для  решения вопроса пенсионного  обеспечения все-таки представляется сомнительным. Поскольку отношения  между приемными родителями и органами опеки и попечительства складываются в рамках семейных отношений как одной из форм воспитания ребенка в семье, то недопустимо говорить об этих отношениях как о трудовых.

     Несмотря  на то, что ст.152 СК РФ и п.2 Правил о приемной семье в качестве основания образования приемной семьи устанавливают договор о передаче ребенка на воспитание в семью, его значение здесь не столь определяющее, как это следует из текста закона. Безусловно, договор является юридическим фактом, но не единственным, а одним из элементов фактического состава образования приемной семьи. В числе таких элементов следует рассматривать также заявление лиц, желающих быть приемными родителями, заключение органов опеки и попечительства о возможности для этих лиц быть приемными родителями, а также акт органа опеки и попечительства, закрепляющий выбор конкретного ребенка для устройства в приемную семью.

     Заключение  договора в рассматриваемом правоотношении, особенно с учетом положений, носит  скорее вспомогательный характер. Воля лиц, направленная на то, чтобы стать участниками правоотношения в приемной семье, уже находит свое выражение в заявлении в орган опеки и попечительства. А согласие органа опеки попечительства на создание данной приемной семьи содержит заключение о возможности заявителя быть приемным родителем. Кандидатуры детей, которые берутся на воспитание в приемную семью, также определяются на стадии подбора детей, что находит отражение в соответствующем документе. Размер оплаты по договору в пользу приемных родителей и льготы также устанавливаются на уровне субъектов Федерации, и соответственно их отражение либо не отражение в тексте договора правового значения не имеет¹¹.

     Таким образом, принципиальный вопрос о передаче детей в приемную семью уже  заранее согласован сторонами. Кажется  несколько странным, что договор носит название «О передаче ребенка (детей) на воспитание в семью», но ст.153.1 СК РФ в качестве обязательных условий, подлежащих включению в договор о передаче ребенка на воспитание в семью, называются условия содержания, воспитания и образования ребенка (детей), права и обязанности приемных родителей, обязанности по отношению к приемной семье органа опеки и попечительства, а также основания и последствия прекращения такого договора.

     Содержание  договора о передаче ребенка на воспитание в приемную семью имеет важное значение. Но его текст может быть индивидуализирован. Например, можно предусмотреть в нем предоставление детям отдельных комнат или их переоборудование, приобретение одежды для детей в зависимости от климатических условий местности, где проживает приемная семья, приобретение необходимых учебных принадлежностей или специальных предметов для дополнительных занятий ребенка, и т.п. Заключение договора при создании приемной семьи есть проявление ситуационного метода регулирования семейных отношений, когда требуется учет индивидуальных особенностей ребенка и потенциального родителя-воспитателя и конкретной ситуации. В этом и состоит основное значение договора. Без соответствующих административных актов разрешительного характера его заключение было бы вообще невозможно. Включение договора в состав оснований, порождающих семейные права и обязанности, вовсе не означает придание ему той самостоятельной роли, которую играют договоры в гражданском праве¹².

     Ни  СК РФ, ни Правила о приемной семье не предусматривают конкретных мер ответственности сторон по договору за неисполнение или ненадлежащее исполнение ими своих обязанностей. Только ст.5.35 КоАП РФ устанавливает ответственность за неисполнение родителями и иными законными представителями несовершеннолетнего ребенка обязанностей по содержанию, воспитанию, обучению и защите прав и интересов несовершеннолетних. Однако особый характер связи участников договоров о передаче ребенка на воспитание в приемную семью требует создания продуманной системы мер ответственности за неисполнение или ненадлежащее исполнение взятых ими на себя обязательств.

     Прежде  всего, в СК РФ следует закрепить  не право органа опеки и попечительства осуществлять контроль за выполнением  возложенных на приемных родителей обязанностей по содержанию, воспитанию и образованию ребенка (детей), как это сделано сейчас, а их обязанность делать это. Этого требует публичный характер выполняемых органами функций. С целью избежания злоупотреблений со стороны органов опеки и попечительства при осуществлении своих контрольных полномочий необходимо продумать сам механизм их осуществления. Это будет полезно как для органов опеки и попечительства, так и для приемных родителей.

       Соответствующие специалисты органов  опеки и попечительства будут знать, каким конкретно образом они должны осуществлять функцию контроля, а приемным родителям будут известны пределы осуществления этих полномочий, благодаря чему они смогут более эффективно защитить себя от возможного произвола.

     Далее имеет смысл внести в СК РФ специальное правило, согласно которому органы опеки и попечительства будут выступать как солидарные должники вместе с приемными родителями при причинении последними вреда имуществу, жизни и здоровью приемных детей. Причинение вреда должно быть связано с неисполнением или ненадлежащим исполнением приемными родителями своих обязанностей. Основанием солидарной ответственности органов опеки и попечительства будет являться ненадлежащее осуществление ими контроля за исполнением родителями своих обязанностей в том случае, если этим органам не удастся доказать, что вред наступил не по их вине¹³.

     Введение  солидарной ответственности необходимо не столько для наказания органов  опеки и попечительства, сколько  для обеспечения получения приемными  детьми полной имущественной компенсации за причиненный им вред. Это полностью согласуется с основными началами семейного права, заключающимися в обеспечении приоритетной защиты прав и интересов несовершеннолетних. Кроме того, можно предусмотреть в законе специальное правило о солидарной ответственности при возникновении у приемных родителей обязательств из неосновательного обогащения путем присвоения средств, принадлежащих детям. Наличие таких механизмов в законодательстве будет реальным проявлением заботы о судьбе детей, а не только красивой декларацией. Кроме того, в случае выявления ненадлежащего контроля со стороны органов опеки и попечительства необходимо привлекать соответствующих должностных лиц к административной и уголовной ответственности, для чего нужно предусмотреть в КоАП РФ и УК РФ соответствующие основания ответственности.

     Приемная  семья - довольно новая для России форма семейного воспитания. Узаконена она была в 1996 году с момента принятия Семейного кодекса. Специальная глава 21 СК посвящена правовым вопросам организации приемной семьи, а затем появилось Положение о приемной семье, утвержденное постановлением Правительства РФ № 829 от 17 июля 1996 г. Прообразом этой формы семейного воспитания явились детские дома семейного типа, возникшие в 1988 году.

     Приемными семьям могут предоставляться льготы различного характера. Субъектам РФ рекомендовано установить основные виды льгот социального и жилищного характера:

     - Скидки в размере 50 % за квартплату, плату за коммунальные услуги и телефон,

     - Выделение земельного участка с освобождением от уплаты земельного налога,

     -   Преимущественное право на получение санаторно-курортных путевок, в том числе, бесплатных, в лечебно-оздоровительные учреждения,

     -   Предоставление приемным родителям ежегодных отпусков повышенной продолжительности – от 42 до 56 дней,

     -   Сохранение непрерывного стажа за приемными родителями на весь период действия трудового договора о передаче ребенка,

     -   Право на получение беспроцентных ссуд на строительство жилья, дач, создание собственного предприятия.

     Приемными родителями могут быть  совершеннолетние лица обоего пола, за исключением:

     -    Лиц, признанных судом недееспособными или ограниченно дееспособными,

     -    Лиц, лишенных по суду родительских прав или ограниченных в судом в родительских правах,

     -    Отстраненных от обязанностей опекуна (попечителя) за ненадлежащее выполнение возложенных на него законом обязанностей,

     -    Бывших усыновителей, если усыновление отменено судом по их вине,

     -    Лиц, которые  по состоянию здоровья не могут осуществлять обязанности по воспитанию ребенка.

     Приемные  родители по отношению к принятому  на воспитание ребенку  обладают правами и обязанностями опекуна (попечителя).

Заключение органа опеки и попечительства о возможности лиц быть приемными родителями является основанием для  подбора ребенка с целью передачи его в приемную семью.

     На  воспитание в приемную семью передается ребенок, оставшийся без попечения  родителей, в том числе находящийся в воспитательном учреждении, лечебном учреждении, учреждении социальной защиты населения или другом аналогичном учреждении.