Казначейский контроль за исполнением федерального бюджета

    по исполнению федерального бюджета - Счетной палатой, Контрольно-ревизионным управлением Министерства финансов РФ, Прокуратурой РФ и др.²⁴

2.2. Проблемы применения Российского законодательства по определению ответственности за нецелевое использование бюджетных средств

    Применение ответственности за нецелевое использование бюджетных средств -- актуальная проблема для органов бюджетного контроля, получателей средств бюджета, а также арбитражных судов.

    В 1996 г. установлен штраф за нецелевое использование бюджетных кредитов в размере двух учетных ставок Центрального банка РФ. С тех пор названная санкция ежегодно предусматривается федеральными законами о федеральном бюджете. Таким образом, законодатель выделил штраф за нецелевое использование бюджетных кредитов, одновременно придав ему законный статус. Все остальные бюджетные средства, используемые не по целевому назначению, по-прежнему подлежали оценке в рамках указа Президента РФ и постановления Правительства РФ.

    С вступлением в силу Бюджетного Кодекса РФ в 2000 г. проблемы, связанные с наложением штрафа за нецелевое использование бюджетных средств, приобрели новое качество.

    В соответствии с Бюджетным Кодексом РФ нецелевое использование бюджетных средств, выразившееся в направлении и использовании их на цели, не соответствующие условиям получения указанных средств, определенным утвержденным бюджетом, бюджетной росписью, уведомлением о бюджетных ассигнованиях, сметой доходов и расходов либо иным правовым основанием их получения, влечет наложение штрафов на руководителей получателей бюджетных средств в соответствии с Кодексом РФ об административных правонарушениях, изъятие в бесспорном порядке бюджетных средств, используемых не по целевому назначению, а также при наличии состава преступления -- уголовные наказания, предусмотренные Уголовным кодексом РФ²⁵. Как уже было сказано, прежним Кодексом об административных правонарушениях РФ не было предусмотрено такое административное правонарушение. В новом Кодексе РФ об административных правонарушениях, который вступил в силу в 2002 г., установлено, что использование бюджетных средств получателем бюджетных средств на цели, не соответствующие условиям их получения, определенным в утвержденном бюджете, бюджетной росписи, уведомлении о бюджетных ассигнованиях, смете доходов и расходов либо в ином документе, являющемся основанием для получения бюджетных средств, - влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от сорока до пятидесяти минимальных размеров оплаты труда; на юридических лиц - от четырехсот до пятисот минимальных размеров оплаты труда.²⁶ Уголовный Кодекс РФ также первоначально не предусматривал соответствующий состав преступления, лишь в 2003 г. были внесены дополнения, в соответствии с которыми расходование бюджетных средств должностным лицом их получателя на цели, не соответствующие условиям их получения, совершенное в крупном размере, отныне наказывается штрафом, либо арестом на определенный срок, либо лишением свободы с лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью в зависимости от квалификации преступления.

    Таким образом, сегодня законодателем установлено несколько видов ответственности за нецелевое использование бюджетных средств: бюджетная (в рамках норм бюджетного законодательства) -- с 1996 г., административная -- с 2002 г., уголовная -- с 2003 г. Разделение бюджетной и административной ответственности в данном случае весьма прозрачно.

    Отметим, что Бюджетный кодекс РФ лишь декларирует состав правонарушения и санкцию за его совершение, но не устанавливает ее размер, т.е. не определяет размер штрафа. Бюджетный кодекс в данном случае отсылает к Кодексу об административных правонарушениях. Кроме того, в Бюджетном кодексе РФ за нецелевое использование бюджетных средств предусмотрен административный штраф лишь в отношении должностных лиц -- руководителей бюджетополучателей. Ответственность же самого юридического лица не установлена. Данный пробел был устранен в новом Кодексе РФ об административных правонарушениях, который предусмотрел административную ответственность и самого юридического лица в виде штрафа в размере от четырехсот до пятисот минимальных размеров оплаты труда. Однако ни Бюджетный кодекс РФ, ни Кодекс об административных правонарушениях РФ не уточнили, что именно они понимают под «бюджетными средствами» в рамках ответственности за их нецелевое использование.

    В результате возникло противоречие в квалификации штрафа за нецелевое использование бюджетных кредитов, налагаемого на бюджетополучателя как юридическое лицо:

    -  устанавливаемого ежегодно федеральными законами о федеральном бюджете;

    - установленного Кодексом РФ об административных правонарушениях.

    Размер первого исчисляется исходя из учетной ставки Банка России, второго - из минимального размера оплаты труда. Учитывая, что Бюджетный кодекс РФ называет штраф за нецелевое использование бюджетных средств административным, отсылая к Кодексу об административных правонарушениях, фактически мы можем говорить о возможности наложения административной ответственности на одно и то же лицо за одно и то же правонарушение в различных размерах. Контролирующий орган получил возможность лавировать в названном противоречии, что, очевидно, может повлечь за собой должностные злоупотребления.

    Изложенное свидетельствует о том, что законодатель четко не разделяет бюджетную ответственность и административную. Полагаем, что разделение ответственности возможно по аналогии с налоговой ответственностью, необходимо лишь внести в Бюджетный кодекс РФ соответствующие изменения, предусматривающие ответственность за нецелевое использование бюджетных средств в виде штрафа в определенном размере. Соответственно исчезнет необходимость ежегодно предусматривать ответственность в федеральных законах о федеральном бюджете.

    В связи с решением проблем разделения ответственности и определения ее статуса возникает также необходимость внесения в Бюджетный Кодекс РФ процессуальных норм, предусматривающих порядок привлечения к бюджетной ответственности, в данном случае также применима аналогия с Налоговым кодексом РФ.

    Отсутствие в бюджетном законодательстве процессуальных норм повлекло за собой обращения в суд субъектов, привлеченных к административной ответственности, которые оспаривали не только сам факт административного правонарушения, но и несоблюдение процедуры привлечения их к административной ответственности. Кроме того, как справедливо указал Конституционный Суд РФ, введение ответственности за административное правонарушение и установление конкретной санкции должно отвечать требованиям справедливости, быть соразмерным конституционно закрепленным целям и охраняемым законным интересам, а также характеру совершенного деяния. Как мы выше указывали, федеральными законами о федеральном бюджете ежегодно предусматривается ответственность за нецелевое использование бюджетных кредитов в фиксированном размере -- двойная учетная ставка Банка России. В данном случае мы наблюдаем невозможность снижения либо увеличения суммы штрафа с учетом характера совершенного правонарушения, размера причиненного вреда, степени вины правонарушителя, его имущественного положения и иных существенных обстоятельств деяния, что нарушает принцип справедливости наказания, его индивидуализации и соразмерности. Следовательно, при внесении изменений в Бюджетный кодекс РФ размер штрафа должен быть установлен не фиксированный, но дифференцированный в зависимости от обстоятельств дела. Кроме того, следует обратить внимание на то, что ставка рефинансирования Банка России установлена в процентах годовых, следовательно, ее применение возможно лишь при исчислении пени, но не штрафа. Учитывая изложенное, в целях единообразного применения ответственности за нарушение бюджетного законодательства, следует предусмотреть в Бюджетном кодексе РФ и, если это необходимо, в федеральных законах о федеральном бюджете дифференцированный штраф за нецелевое использование бюджетных средств так же, как и в Кодексе об административных правонарушениях РФ исходя из установленного минимального размера оплаты труда.

    Проведенное исследование позволяет утверждать, что нормы бюджетного законодательства сегодня далеки от совершенства, несмотря на их широкое применение. Изменения, которые следует внести, в том числе в Бюджетный кодекс РФ, должны коснуться определения роли бюджетного права в правовой среде, утверждения бюджетной ответственности как самостоятельной правовой категории, введения процессуальных норм, а также устранения конкуренции норм бюджетного и административного законодательства.²⁷

3. Эффективность финансового контроля в Российской Федерации

    3.1.Эффективность использования средств высокодотационных региональных и местных бюджетов

    Принцип эффективности и экономности использования бюджетных средств особое значение приобретает при исполнении высокодотационных бюджетов.

    В связи с реорганизацией структур ЦБ РФ и ликвидацией РКЦ, балансовые счета 40204 органов федерального казначейства по кассовому обслуживанию исполнения местных бюджетов открыты в кредитных организациях. Дотации вышестоящих бюджетов, находящиеся на этих счетах, не только завышают краткосрочную ликвидность этих кредитных организаций, но и используются в качестве бесплатного источника кредитных ресурсов. При этом, в конечном счете, федеральный бюджет, вынужден прибегать к краткосрочным и долгосрочным заимствованиям, нести расходы по обслуживанию долговых обязательств.

    Важным резервом повышения эффективности использования бюджетных средств является ускорение их оборачиваемости.

    Так как величина кассовых расходов заложена в бюджет изначально и практически не изменяется, ускорение оборачиваемости бюджетных средств возможно путем минимизации остатков на соответствующем балансовом счете.

    Одним из вариантов решения проблемы является предоставление не полной суммы дотации на счет главного распорядителя средств местного бюджета, а только в сумме прошедших процедуру санкционирования бюджетных расходов по заявке органа федерального казначейства, осуществляющего кассовое обслуживание исполнения бюджета, аналогично подкреплению счета 40116. При этом до момента фактического использования безвозмездные и безвозвратные перечисления из вышестоящего бюджета находились бы на счете по учету средств этого бюджета, поддерживая его ликвидность.

    Увеличение на один день, для подкрепления балансового счета 40204 суммами дотаций, времени прохождения платежных документов получателей средств местного бюджета не существенно, так как иногда суммы дотаций на счете главного распорядителя и получателей находятся неделями. Но при этом скорость оборачиваемости бюджетных средств существенно увеличится, а продолжительность одного оборота составит 3-4 дня, что в нашем случае означает двукратное увеличение оборачиваемости, а следовательно, и эффективности использования бюджетных средств.

    Предложенный метод предоставляет возможность более эффективного управления бюджетными средствами, уменьшает потребность в заимствованиях на внутренних и внешних финансовых рынках, сокращает расходы на обслуживание государственного долга.

    Актуальной является разработка системы, позволяющей оценивать количественные результаты эффективности использования бюджетных средств. Показатель оборачиваемости мог бы использоваться в качестве одного из единых критериев как эффективности использования бюджетных средств, так и деятельности органов Федерального казначейства по кассовому обслуживанию исполнения бюджетов, а главных распорядителей -- по исполнению бюджетов.

    В зависимости от делегированных полномочий, роль казначейства может изменяться от пассивной -- «кассира» (когда оно лишь выделяет средства в соответствии с утвержденным бюджетом), до активной и даже более, как, например, в США, где Казначейство является одним из самых влиятельных ведомств и несет ответственность за всю финансовую политику государства и все его имущество (в США «Казначейство» является аналогом министерства финансов страны, а не аналогом российского Федерального казначейства. Федеральная структура, носящая название «Министерство финансов», в США отсутствует).

    Имеющийся в РФ потенциал органов федерального казначейства недостаточно реализован. Практически имеющиеся единая информационная и телекоммуникационная система, структура, методология, квалифицированный кадровый состав и реализация концепции единого казначейского счета в органах федерального казначейства позволяют последовательно расширять его функции при исполнении бюджетов, в первую очередь управленческие, и позиционировать федеральное казначейство как активный элемент единой вертикали власти Российской Федерации.²⁸

    3.2.Совершенствование системы ведомственного контроля в управлении федерального казначейства

    Важнейшим направлением повышения эффективности системы управления органами государственной власти является совершенствование системы ведомственного контроля - в направлении перехода от традиционно пассивного, констатирующего контроля к его активным формам, например, к контрольно-аналитическому обеспечению управления информацией и обоснованию организационных и управленческих решений, к выявлению резервов повышения эффективности деятельности органов государственной власти. Поэтому в настоящее время особенно актуальны вопросы организации ведомственного контроля, направления его совершенствования и повышения эффективности контрольных мероприятий.