Государственная политика в сфере труда в современной России

Бюджет фонда занятости и его структура могут оказывать влияние на целевые группы населения и даже на макроэкономическую ситуацию. Бюджет политики на рынке труда условно можно разделить на постоянную и переменную части. Постоянная включает пособия по безработице и материальные выплаты иждивенцам. Расходы по таким выплатам зависят от принятой системы пособий, которая устанавливается законом. Служба занятости не имеет права корректировать размер выплат, их периодичность и другие параметры. Поэтому затраты по выплатам носят условно-постоянный характер и зависят от трех переменных: числа получателей, продолжительности выплаты и ее размера. Возможности сокращения расходов находятся в зависимости от «щедрости» системы пособий, способности службы занятости предотвратить случаи получения пособий незаконным путем и наличия других эффективных программ, цель которых – сокращение периода безработицы, а следовательно, и периода получения пособий.

Бюджет таких программ, как обучение для целей трудоустройства, субсидирование занятости и создание рабочих мест, меры в отношении инвалидов, более гибок и во многом зависит от политической ориентации и финансовых возможностей государства. Как правило, на основе установленных финансовых параметров и приоритетов служба занятости определяет объемы и доступ к программам целевых групп (молодежь, длительно безработные и т. д.).

Административные расходы службы занятости занимают особое положение. Главные их направления – администрирование системы выплат пособий, управление программами в самой службе занятости. Учитывая, что большая часть таких расходов идет на управление программами, их также относят к затратам на активные меры.

Таблица 1 дает представление об изменениях в структуре бюджета Фонда занятости РФ. Обращает на себя внимание относительное уменьшение активных расходов с 71,3 % в 1994 г. до 34,1 % в первом полугодии 1997 г. Показательно, что это сокращение произошло преимущественно в результате свертывания программ поддержки рабочих мест. С точки зрения влияния прямого создания рабочих мест на «выход» из числа безработных данные программы сыграли положительную роль. Косвенно об этом свидетельствует позитивная динамика «выхода» из числа безработных именно в период, когда их численность была максимальной. Такого рода программы существенно дороже других средств повышения «коэффициента    выхода»    (обучение,    интенсивное   консультирование    и   т.  д.),  но   их использование представлялось оправданным в период жесткого дефицита вакансий. Однозначно оценить роль программ создания рабочих мест как «избыточных» нельзя и сегодня. Они могут дать позитивный эффект в регионах с неблагополучным соотношением безработных и вакансий, если ориентированны на четкие целевые группы (длительно безработные, например) и не направлены на финансовую поддержку крупных и крупнейших предприятий.

Вместе с тем, неблагоприятным является отсутствие в бюджете таких программ, как профессиональное обучение безработных, замещающих программы создания рабочих мест. Вероятно, к концу 1997 г. расходы на обучение не превысят ¾ соответствующих расходов в 1996 г. (в сопоставимых ценах), а расходы на организацию общественных работ окажется в три раза ниже.

Сокращение расходов повлекло за собой уменьшение числа вовлеченных в программы безработных: среднемесячное число обучающихся, например, в 1997 г. снизилось более чем в три раза по сравнению с 1995 г., участников общественных работ – в 1,6, оформленных на досрочную пенсию – в 3 раза.

Сокращение расходов и численности участников программ произошло не во всех регионах в силу различной их финансовой достаточности. Возникает вопрос: можно ли определить минимальную границу требуемых средств в случае их распределения между регионами пропорционально реальной потребности?

Для достижения заметного положительного эффекта необходима некая критическая масса расходов на проведение программ и предоставление услуг. Определение расходов на основе принципа абсолютной минимизации расходов создает иллюзию эффекта. Равно как и наиболее дешевые программы чаще всего создают видимость деятельности, но не приносят позитивного результата.

Чтобы воздействие на официальную безработицу в нашей стране приводило к ее сокращению через «результативный» выход, уровень расходов на активные меры должен составлять примерно 0,02 – 0,03 % ВВП на каждый процент общей безработицы. Это означает, что доля таких расходов в ВВП России в 1996 г. должна была составить 0,26 %, или 5,6 трлн. руб.  

«Оптимальный» бюджет, помимо усиления его активной части, содержит и ряд изменений структурного характера. Во-первых, в расчетах «погашена» задолженность по выплатам пособий по безработице. Во-вторых, активная часть бюджета предполагает замещение    субсидий    предприятиям  на  поддержку  рабочих мест расширением программ

24

обучения безработных. В-третьих, субсидируемая занятость ограничена программами временной занятости (общественными работами). В-четвертых, к профессиональному обучению для рынка труда отнесены и целевые мероприятия, адресатом которых является молодежь (0,02 % ВВП, или 451 млрд. руб.). В-пятых, в административные расходы включены затраты, связанные с организацией интенсивного консультирования в рамках «клубов ищущих работу» и т. д. Итоговые расходы на программы и услуги примерно вдвое превышают расходы, произведенные в 1996 г. Норматив формирования фонда занятости должен был бы составить 2-2,3 % фактического фонда оплаты труда.

Однако даже «оптимальный» бюджет позволит добиться позитивного макроэкономического эффекта лишь в том случае, если эффективны сами программы, реализуемые в рамках политики на рынке труда.

Расходы на политику занятости часто относят к безвозвратным социальным расходам. Однако, возвращая безработного к работе, служба занятости решает и «побочные» задачи. Получив новое рабочее место, безработный восстанавливает свой фонд заработной платы, а значит, и покупательную способность. Кроме того, безработный вновь становится налогоплательщиком. С заработной платы удерживается подоходный налог, а его работодатель производит отчисления во внебюджетные социальные фонды. Если принять во внимание только эти два результата, можно в определенной степени судить о «финансово-экономической» эффективности деятельности службы занятости.

В 1996 г. при посредничестве государственной службы занятости трудоустроено более 2 млн. человек. Расходы фонда составили 1,3 млрд. долл. С заработков возвращенных на рынок труда налогоплательщиков произведены отчисления в бюджет и социальные внебюджетные фонды в объеме 1,7 млрд. долл. Кроме того, годовой фонд заработной платы трудоустроенных составил 3,4 млрд. долл. В результате каждый рубль, израсходованный «на безработицу», возвращал обществу – благодаря увеличению фонда оплаты труда и производственным отчислениям – от 2 до 4 руб.

При всей условности данной оценки можно сделать вывод, что расходы на политику занятости не относятся в чистом виде к категории «социального финансового бремени». Государственные инвестиции в политику рынка труда могут быть и «самоокупаемыми».

В мирровой практике наиболее распространенный источник выплат пособий по безработице и финансирования других программ занятости – отчисления от фонда оплаты труда независимо от того, кто платит зарплату. Эти средства имеют целевое назначение и проходят по отдельной отчетности.

25

Отчисления от зарплаты имеют тот очевидный недостаток, что они сокращаются в период роста безработицы, т. е. именно тогда, когда увеличивается потребность в мерах по поддержке занятости. Преимущество же состоит в том, что отчисления от заработной платы – самые легко взимаемые.

В России основным источником поступлений в Фонд занятости являются обязательные отчисления работодателей от фонда оплаты труда. При всех ее недостатках данная система доказала свою жизнеспособность. Представляется, что менять источник в настоящее время нецелесообразно.

Отчисления основываются на финансовой самодостаточности политики на рынке труда. Последняя достигается за счет трех основных факторов. Во-первых, размера отчислений, который, как правило, составляет от 4 до 6 % расходов работодателей на оплату труда. Во-вторых, за счет круга плательщиков. В-третьих, переходящий остаток средств на конец финансового года не изымается и переходит на следующий год.

Не существует единой модели аккумуляции средств, используемых на цели политики занятости. Чаще всего средства концентрируются на счетах финансовых ведомств, выполняющих учетно-контрольную функцию (казначейств). Право выплачивать средства принадлежит соответствующему правительственному учреждению (службе занятости).

Страховые фонды по выплате пособий по безработице иногда находятся в трехстороннем управлении (государство, профсоюзы, работодатели). И выплаты по безработице, и активные программы, как правило, являются защищенными, переброска средств с одной статьи на другую запрещена.

26

1.5 МЕТОДЫ ОЦЕНКИ ЭФФЕКТИВНОСТИ                                                     ГОСУДАРСТВЕННОЙ ПОЛИТИКИ ЗАНЯТОСТИ

Проблема статистической оценки социальной и экономической эффективности государственной политики занятости населения имеет в настоящее время исключительно актуальный характер, что объясняется несколькими причинами.

Основная из них связана с тем, что в 1996 – 1997 гг. были предприняты имевшие частичный успех попытки изменить концепцию политики занятости в России, реализуемую органами государственной службы занятости (далее ГСЗ), и свести ее фактически только к программам материальной поддержки безработных. Противодействуя сокращению программ активной политики занятости, ГСЗ акцентировала внимание лиц, принимающих решения, скорее, на качественно-социальной, чем на количественно-экономической аргументации своей позиции, что далеко не всегда было воспринимаемо сторонниками финансовой стабилизации. Поэтому расчет количественных оценок эффективности политики (программ) занятости, возможно, позволит предотвратить кардинальные содержательные изменения последней.

Далее, часть критических замечаний макро­экономистов по поводу деятельности органов ГСЗ была обусловлена отсутствием систематической картины эффективности использования средств государственного фонда занятости населения (далее ГФЗН), что предопределило постоянное обсуждение в органах законодательной и испол­нительной власти идеи консолидации ГФЗН в государственном бюджете. Этот вопрос обсуж­дался с чисто макроэкономических позиций, а ГФЗН рассматривался как единый финансовый институт без детального анализа возложенных на него функций финансового обеспечения соци­альных и экономических программ занятости.

Наконец, оценки социальной и экономической эффективности государственной политики заня­тости могут рассматриваться как исходный мо­мент разработки схем финансовых и орга­низационных отношений между Министерством труда и социального развития России и органа­ми службы занятости населения в регионах.