Благоприятное воздействие бюджета на экономику

         В целях более  качественной реализации положения  Бюджетного Кодекса Министерством  экономики и бюджетного планирования по согласованию с Министерством финансов будет разработан План мероприятий по внедрению оценки эффективности бюджетных программ, предусматривающий проведение пилотной оценки эффективности по отдельным бюджетным программам каждой отрасли с установлением критериев и показателей оценки, свойственных данным бюджетным программам. Пилотная оценка эффективности бюджетных программ будет проведена на всех стадиях бюджетного процесса. В дальнейшем наработанная практика предполагается распространить на остальные бюджетные программы поэтапно в течении трех финансовых лет. Без существенных изменений бюджетного планирования не удастся выработать подход к определению конкретных результатов финансирования бюджетных расходов. Поэтому проводимая в стране бюджетная реформа предполагает формирование и включение в бюджетный процесс процедуры оценки результативности бюджетных расходов, поэтапный переход от сметного планирования и финансирования бюджетных расходов к бюджетному планированию, ориентированному на достижение конечных общественно значимых и измеримых результатов (бюджетирование). Дело в том, что существующее до сих пор так называемое "сметное планирование" бюджетных расходов, при котором за основу берутся отчетные данные по этим же статьям расходов за прошлый год, фактически обходит проблему определения результатов финансирования. Точнее говоря, сами затраты и выступают как результат, а в таких условиях становится невозможным определить эффективность финансирования бюджетных расходов. Сметный порядок планирования бюджетных расходов позволяет обеспечить целевое расходование средств и сопоставить плановую и фактическую суммы финансирования. Эти факты, разумеется, полезны в рамках нынешней системы планирования и финансирования, но не имеют почти никакого отношения к определению эффективности бюджетных расходов. При таком подходе отчетная смета почти механически порождает плановую, и это чередование может длиться сколько угодно долго.

         В этой связи требуется  значительное расширение горизонта  бюджетного планирования в РК. В последние десятилетия в большинстве развитых стран накоплен положительный опыт перехода к среднесрочному (многолетнему) бюджетному планированию. Они добились хороших результатов в среднесрочном финансовом, в т.ч. бюджетном, планировании на 5 лет и увеличивают этот срок до 7 лет и более.

         Дело в том, что  в рамках ежегодного бюджета фактически невозможно определить эффективность  бюджетных расходов, т. к. почти все  значимые экономические и социальные процессы происходят в более длительный период. При разработке проекта годового бюджета, с учетом уже сложившихся тенденций, необходимо, по возможности, определить также их перспективные изменения в экономике и социальной сфере страны. Годовой бюджет, являясь главным оперативным инструментом распределения и использования государственных финансовых ресурсов по выбранным текущим направлениям, одновременно должен формироваться как часть плана-прогноза, в рамках которого определяются векторные приближения к каким-то ранее поставленным целям.

         После накопления практического опыта среднесрочного финансового и бюджетного планирования в Казахстане предусматривается решение задачи утверждения законом перспективного финансового плана страны (т. е. необходимо придать ему статус трехлетнего укрупненного бюджета) по одному из следующих вариантов. 

         Вариант первый - утверждение  укрупненных показателей бюджета  на второй и третий год бюджетного цикла законом о бюджете на очередной финансовый год. 

         Вариант второй - утверждение  перспективного финансового плана  отдельным законом, принимаемым до внесения закона о бюджете (с возможностью отклонения в установленных пределах параметров проекта бюджета от среднесрочных проектировок без внесения изменений в этот закон). 

         Оба варианта обеспечивают реализацию преимуществ перспективного, в т. ч. среднесрочного, бюджетного планирования. Например, основным преимуществом первого варианта является его соответствие сложившейся процедуре составления и рассмотрения бюджета, хотя есть мнение, что в этом случае разделение между текущим (на очередной год) и среднесрочным планированием окажется недостаточно четким и это, в свою очередь, не позволит существенно упростить процедуру принятия ежегодного закона о бюджете. Во втором варианте появляется возможность раздельной и, как следствие, более качественной и менее длительной проработки среднесрочных и текущих вопросов бюджетного планирования. Однако при этом варианте не исключено возникновение трудностей в их увязке друг с другом.

         Среднесрочное бюджетное  планирование (3-5 лет) позволяет существенно  улучшить ситуацию с определением эффективности бюджетных расходов. Именно в среднесрочном периоде возможно широкое использование программ решения тех или иных социально-экономических проблем. А всякая программа, составленная ради достижения конкретных целей, превращается в цель бюджетного финансирования. При использовании программ исчезает главная проблема исчисления эффективности бюджетных расходов - неопределенность результатов финансирования. Вот почему одно из перспективных направлений бюджетной реформы в стране - переход преимущественно к программно-целевым методам планирования бюджетных расходов, обеспечивающим прямую взаимосвязь между распределением средств и фактическими или планируемыми результатами их использования в соответствии с установленными приоритетами государственной политики. В отличие от преобладающего в настоящее время сметного планирования использование программно-целевого метода планирования бюджетных расходов исходит из необходимости направления государственных денег на достижение общественно значимых, как правило, количественно измеримых результатов деятельности администраторов (главных распорядителей, распорядителей и получателей) бюджетных средств с одновременным мониторингом достижения намеченных целей и результатов. Использование указанного метода планирования бюджетных расходов призвано также обеспечить качество внутриведомственных процедур бюджетного планирования (бюджетирования) и финансового менеджмента.

         Вопросы эффективности  государственного бюджета и бюджетных  расходов непосредственно связаны с государственным финансовым контролем. Именно он позволяет сопоставить фактические результаты использования бюджетных средств с плановыми, выявить имеющиеся недостатки и правонарушения в области финансирования бюджетных расходов и наметить путь повышения их эффективности. В условиях рыночных отношений роль государственного финансового контроля многогранно возрастает, он становится важнейшей управленческой функцией любого государства и обязательным условием нормального функционирования экономики и финансовой системы страны. Осуществление постоянного государственного финансового контроля над использованием бюджетных средств, его усиление и ужесточение - залог повышения эффективности бюджетных расходов, поступательного развития экономики и финансов страны в целом.

         В процессе планирования расходных обязательств определяются направления и формы использования бюджетных средств в целях реализации государственной политики:

• планирование расходов бюджета выступает как элемент системы государственного управления;
• объектом планирования являются расходы бюджета как экономический инструмент;
• субъектами планирования становятся не только финансовые органы, но и органы власти, ответственные за выработку и реализацию социально-экономической политики государства.

         Планирование бюджетных обязательств предполагает:

         1. Оценку потребностей  в финансировании выбранных приоритетов  государственного развития.

         2. Оценку вклада  соответствующих расходов бюджета  в решение задач социально-экономического  развития территории.

         3. Анализ возможностей государства (органов власти и местного самоуправления) обеспечить стабильное и достаточное финансирование принятых решений (расходных обязательств).

         4. Выбор наиболее  подходящих в конкретных условиях  форм финансирования расходов  бюджета. 

         Решение указанных задач в процессе планирование расходов бюджета предопределяет его роль в обеспечении социально-экономического развития страны и в принятии управленческих решений.

         Планирование  бюджетных ассигнований предполагает расчет объема бюджетных средств, необходимых для исполнения в плановом периоде принятых органами власти решений. В данном случае:

• планирование бюджетных ассигнований является функциональным элементом системы управления бюджетом;
• объектом планирования выступают бюджетные средства;
• субъектами планирования являются главные распорядители, распорядители и получатели бюджетных средств и соответствующие финансовые органы.

         Результатом планирования бюджетных ассигнований является определение  параметров бюджета (финансового плана) в рамках осуществления бюджетного процесса.

         В ходе исследования задач и роли планирования расходов бюджета в выработке государственной  политики выявлено, что особенностью планирования расходов бюджета в  современных условиях становится его  ориентация на выбор оптимального варианта распределения бюджетных средств между решаемыми задачами социально-экономического развития и создание предпосылок для повышения эффективности расходов бюджета.

         Среди экономистов  распространено понимание эффективности  расходов бюджета как соотношения использованных ресурсов и достигнутого с их помощью конечного результата. Такая оценка представляется слишком неопределенной, «размытой». Поскольку основной задачей управления бюджетом является финансовое обеспечение деятельности соответствующих органов государственной власти и местного самоуправления, направленной на решение социально-экономических задач, возложенных на них, представляется, что изначально эффективность расходов бюджета можно оценить через результаты реализации государственной политики, когда с определенной степенью уверенности можно говорить о целесообразности осуществленных расходов и достижении целей развития.

         Для оценки эффективности  расходов бюджета предлагается в  качестве первичного критерия использовать критерий результативности государственной политики, а ключевым фактором эффективного использования бюджетных средств рассматривать правильность выбора приоритетов развития, в т.ч. вида и объемов предоставления бюджетных услуг (объемов, форм и направлений использования бюджетных средств).

         Единство планирования расходных обязательств и планирования бюджетных ассигнований должна обеспечивать методология планирования расходов бюджета. На основе анализа и обобщения  существующих толкований понятия методологии  по моему мнению под  понятием методологии планирования расходов бюджета понимается научная рекомендация по организации и осуществлению процесса планирования расходов бюджета, которую можно представить как совокупность элементов, определяющих правила, условия и требования к планированию расходов бюджета, обеспечивающих реализацию его задач в проведении государственной политики. К базовым элементам методологии планирования расходов бюджета можно отнести:

• терминологию, используемую в методологии планирования;
• принципы планирования расходов бюджета;
• инструменты планирования расходов бюджета;
• методы планирования расходов бюджета;
• состав, полномочия, ответственность и порядок взаимодействия участников планирования расходов бюджета;
• порядок планирования бюджетных ассигнований;
• систему показателей, позволяющих проводить качественный и количественный анализ расходов бюджета как на этапе их формирования, так и при последующем контроле, оценке фактических достигнутых показателей и результатов.

         Отсутствие соответствующих  составляющих методологии планирования расходов бюджета и (или) их недостатки, несоблюдение, искажение ведут к снижению роли планирования расходов бюджета в социально-экономическом развитии страны и в обеспечении эффективности использования бюджетных средств.

         Как известно, на современном этапе развития в Республики Казахстан поставлена задача совершенствования среднесрочного бюджетного планирования, основанного на применении современных инструментов и методов планирования расходов бюджета.

         Среднесрочное планирование бюджетных расходов обеспечивает взаимосвязь между политическими, управленческими и экономическими целями государства, носящими долгосрочный характер; установить эту взаимосвязь в рамках годового планирования практически невозможно. Поэтому как уже говорилось выше необходимо формирования бюджетов на многолетней основе (как правило, на период 3-5 лет) является общепризнанной в зарубежной практике. Так, в Австралии Испании, Швеции среднесрочное финансовое планирование охватывает три года, финансовый план в Новой Зеландии разрабатывается на два года, в США и Германии бюджетные проектировки рассчитываются на пятилетний период.

         В экономической  литературе среднесрочный финансовый план и сводный финансовый баланс, как правило, определяют как виды финансовых планов, что бесспорно. Вместе с тем их представление и описание исключительно как результатов финансового (бюджетного) планирования не отражает в должной степени их роль в выработке государственной политики и сводит бюджетное планирование, в т.ч. планирование расходов бюджета, к технической процедуре, целью (самоцелью) которой является составление определенного вида финансового плана.