Общие положения государственного и муниципального управления. Понятие системы управления

После подписания 31 марта 1992 г. Федеративного договора, отнесшего установление общих принципов организации местного самоуправления к совместному ведению органов государственной власти РФ и ее субъектов, право на собственное правовое регулирование местного самоуправления получили и остальные субъекты РФ.

Нормы Закона «О местном самоуправлении в РСФСР», регламентирующие полномочия местной  администрации (ст. 49—76) и вопросы  организации территориального общественного  самоуправления, действовали в части, не противоречащей Конституции, и после  принятия Закона о местном самоуправлении 2003 г.

Важнейшим документом, регламентирующим осуществление местного самоуправления в России, является Конституция. В Конституции были впервые закреплены важнейшие начала организации и деятельности местного самоуправления, определены его место и роль в государственно-правовой структуре российского общества.

Конституционное регулирование местного самоуправления не имеет аналогов в зарубежных федеративных государствах, где регламентация  местного самоуправления отнесена к  ведению субъектов федерации. Специфические  условия возрождения и развития местного самоуправления в России предопределили необходимость прямого, активного  влияния федеральных органов  государственной власти и, соответственно, федерального законодательства на процессы формирования и деятельности местного самоуправления. Поэтому в соответствии с п. «н» ч. 1 ст. 72 Конституции установление общих принципов организации  местного самоуправления находится  в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов.

Таким образом, Конституция определяет пределы  правового регулирования организации  местного самоуправления для федеральных  органов государственной власти: установление единых, общих для всей территории России основ построения и функционирования муниципальной  власти.

Конституция закрепляет целый комплекс норм и  институтов муниципально-правового значения, к которым относятся: 1) институты местного самоуправления как основа конституционного строя, одна из форм народовластия (ст. 3, 8, 9,12); 2) институты правового положения человека и гражданина в системе местного самоуправления (ст. 18, 24, 32, 33, 40, 41, 43, 46); 3) институты организации и функционирования местного самоуправления как особой публичной (муниципальной) власти (ст. 130—133).

Согласно  ч. 4 ст. 15 Конституции общепризнанные принципы и нормы международного права являются составной частью правовой системы Российской Федерации. На основании этой нормы правовым фундаментом местного самоуправления в России стала Европейская Хартия местного самоуправления 1985 г., подписанная Россией в 1996 и ратифицированная в 1998 г. Признавая местное самоуправление в качестве одной из основ любого демократического строя, Европейская Хартия закрепляет общие принципы построения местного самоуправления, права и гарантии его защиты. Хартия обязывает все государства, подписавшие ее, применять основополагающие принципы, гарантирующие политическую, административную и финансовую самостоятельность местных сообществ в условиях децентрализации власти.

В Хартии раскрывается понятие местного самоуправления, предусматривается  свобода действия местного самоуправления по любому вопросу своей компетенции, полнота и исключительность полномочий местного самоуправления, самостоятельность  определения своей внутренней административной структуры. Согласно Хартии, статус местных  выборных лиц должен обеспечивать свободное  осуществление полномочий, а административный контроль применяться только для  обеспечения законности и конституционных  принципов. За местным самоуправлением  закрепляется право на обладание  собственными финансовыми средствами и право свободно ими распоряжаться.

Конституция закрепляет в соответствии с Европейской  Хартией местного самоуправления важнейшие  исходные начала организации местного самоуправления, прежде всего, положения  о признании и равной защите муниципальной  собственности наряду с другими  формами собственности (ст. 8); о праве  органов местного самоуправления самостоятельно управлять муниципальной собственностью, формировать, утверждать и исполнять  местный бюджет, устанавливать местные  налоги и сборы (ст. 132).

Конституция, признавая право граждан на местное  самоуправление, гарантирует его  осуществление в городских, сельских поселениях и на других территориях  с учетом исторических и иных местных  традиций через формы прямой и  представительной демократии (ст. 130, 132). Она определяет также сферу деятельности местного самоуправления: вопросы местного значения, допуская при этом возможность  делегирования органам местного самоуправления отдельных государственных  полномочий (ст. 130, 132).

Кроме того, Конституция устанавливает важнейшие  гарантии прав местного самоуправления: а) самостоятельность определения  структуры органов местного самоуправления (ст. 131); б) необходимость учета мнения населения при изменении границ, территории местного самоуправления (ст. 131); в) обязательность передачи органам  местного самоуправления соответствующих  материальных и финансовых средств  при наделении их отдельными государственными полномочиями (ст. 132); г) компенсация  дополнительных расходов местного самоуправления, возникших в результате решений, принятых органами государственной  власти (ст. 133); д) запрет на ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией и федеральными законами, а также судебная защита этих прав (ст. 133).

Не менее  важные нормы установлены во второй главе Конституции, посвященной  правам и свободам человека и гражданина: согласно ст. 18, права и свободы  человека и гражданина определяют деятельность местного самоуправления; в ст. 32 за гражданами России закрепляется право  избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, а также  участвовать в референдуме; в  соответствии со ст. 33 граждане имеют  право обращаться лично, а также  направлять индивидуальные и коллективные обращения в органы местного самоуправления; ст. 40, 41 и 43 определяют направления  деятельности органов местного самоуправления в сфере жилищного строительства, медицинского обслуживания, основного  общего и среднего профессионального  образования.

Вопросы местного самоуправления напрямую затрагиваются  в общей сложности в девятнадцати статьях Конституции и являются нормами прямого действия, подлежат непосредственному применению, в  том числе судебными органами.

Особое место  в системе правовых основ местного самоуправления занимают Постановления Конституционного Суда РФ. Данный судебный орган не является правотворческим, однако, его решения имеют общеобязательный характер. Постановления Конституционного Суда РФ содержат целый комплекс положений, имеющих нормативный характер и относящихся к порядку определения и изменения территориальных основ местного самоуправления, определению структуры органов местного самоуправления, взаимоотношениям муниципальных и государственных органов власти, порядку делегирования государственных полномочий органам местного самоуправления, осуществлению государственного (административного) контроля за органами местного самоуправления, порядку приватизации отдельных объектов муниципальной собственности, защите муниципальных избирательных прав граждан, порядку отзыва выборных лиц местного самоуправления, бюджетному устройству и т. д.

В то же время, признание за решениями Конституционного Суда РФ нормативного значения не должно вести к их отождествлению с законами и иными нормативно-правовыми  актами.

Нормативные акты федеральных  органов государственной власти в системе правовых основ местного самоуправления

В качестве базового для построения системы  местного самоуправления в России выступил Федеральный закон от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Закон о местном самоуправлении 1995 г.). В нем получили развитие закрепленные в Конституции основополагающие начала организации и деятельности местного самоуправления.

Этот Закон, установив общие принципы организации  местного самоуправления в России, определил роль местного самоуправления в осуществлении народовластия, правовые, организационные, территориальные, экономические и финансовые основы местного самоуправления, государственные  гарантии его осуществления.

В нем разграничивались полномочия федеральных органов  государственной власти и органов  государственной власти субъектов  РФ в области местного самоуправления, были определены предметы ведения местного самоуправления, регулировались основные формы осуществления населением местного самоуправления (формы прямого волеизъявления и органы местного самоуправления).

Закрепляя основы деятельности органов местного самоуправления, Закон о местном самоуправлении 1995 г. определяет исключительную роль представительного органа местного самоуправления, подчеркивает, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти и осуществление органами государственной власти и государственными должностными лицами местного самоуправления не допускается. Структура органов должна определяться населением муниципального образования. Закон наделил органы и должностных лиц местного самоуправления правом принимать правовые акты по вопросам своего ведения.

Указанный Закон  предусматривает различные формы  прямого волеизъявления граждан: местный  референдум, муниципальные выборы, собрание (сход) граждан, территориальное  общественное самоуправление и др.

Данным Законом, с одной стороны, гарантируется  организационная, финансово-экономическая  самостоятельность местного самоуправления, судебная защита местного самоуправления. С другой стороны, предусмотрена  ответственность органов местного самоуправления и его должностных  лиц и контроль за их деятельностью.

Закон закрепил законодательную базу местного самоуправления и создал необходимые предпосылки  для развития федерального и регионального  законодательства в сфере местного самоуправления. В числе федеральных  законов, принятых в развитие Закона о местном самоуправлении 1995 г., следующие: от 26 ноября 1996 г. № 138-ФЗ «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления», от 25 сентября 1997 г. № 126-ФЗ «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации», от 8 января 1998 г. № 8-ФЗ «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации».

К другой группе можно отнести федеральные законы, составляющие законодательную основу других отраслей права, но в той или  иной степени затрагивающие вопросы  местного самоуправления. Среди них: Федеральный закон от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», Закон РФ от 14 июля 1992 г. № 3297-1 «О закрытом административно-территориальном образовании», Налоговый кодекс РФ, Бюджетный кодекс РФ и др.

В настоящее  время насчитывается около 300 федеральных  законов, законов РСФСР и РФ, в  которых содержатся муниципально-правовые нормы.

Кроме того, правовую основу местного самоуправления составляют федеральные подзаконные  акты. В их числе свыше 500 Указов Президента РФ, более 1100 постановлений Правительства  РФ, нормативные акты иных федеральных  органов исполнительной власти. Среди  них наиболее важными для местного самоуправления являются Указ Президента РФ от 15 октября 1999 г. № 1370 «Об утверждении Основных положений государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации»; постановления Правительства РФ от 27 декабря 1995 г. № 1251 «О Федеральной программе государственной поддержки местного самоуправления», от 15 декабря 1999 г. № 1394 «О Федеральной целевой программе государственной поддержки развития муниципальных образований и создания условий для реализации конституционных полномочий местного самоуправления», от 20 декабря 2004 г. № 814 «Об уполномоченном федеральном органе исполнительной власти по утверждению границ муниципальных образований», от 31 декабря 2004 г. № 903 «Об утверждении правил составления передаточного (разделительного) акта по имущественным обязательствам органов местного самоуправления», от 1 июня 2005 г. № 350 «О ведении государственного реестра муниципальных образований Российской Федерации».

Специфическим источником права также являются ежегодные послания Президента Федеральному Собранию РФ.

Практика  применения Закона о местном самоуправлении 1995 г. выявила ряд проблем, препятствующих эффективному функционированию системы местного самоуправления, в числе которых нечеткость в определении компетенции муниципальных образований, неопределенность территориальной организации местного самоуправления, возможность формирования структуры органов местного самоуправления, не соответствующей решаемым задачам, несоответствие ресурсов исполняемым обязанностям, удаленность органов местного самоуправления от населения, непроработанность механизмов взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления.

В контексте  проводимых в России реформ данное обстоятельство потребовало принятия Закона в новой редакции. И такой (одноименный) Федеральный закон  был принят 6 октября 2003 г.

Он направлен  на решение указанных проблем, развитие системы местного самоуправления, а  также приведение ее в соответствие с Конституцией.

Ключевые  положения Закона о местном самоуправлении 2003 г. направлены на изменение принципов территориальной организации местного самоуправления. Устанавливается обязательное формирование муниципальных образований на двух территориальных уровнях – в поселениях и муниципальных районах с разграничением и закреплением за каждым уровнем присущих ему полномочий по решению вопросов местного значения, а также переданных государственных полномочий. Определена процедура передачи органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий, исключающая возникновение нефинансируемых мандатов и предусматривающая необходимые меры, включая ответственность органов местного самоуправления, по эффективному исполнению указанных полномочий.

В названном  Законе предусматривается усиление контроля за исполнением органами местного самоуправления полномочий по решению  вопросов местного значения и ответственности  указанных органов за их неисполнение. В частности, предусматривается  временное исполнение полномочий органов  местного самоуправления органами государственной  власти субъектов РФ в случаях  возникновения угрозы жизни, здоровью и безопасности граждан, а также  в некоторых иных случаях.

Региональное законодательство в системе правовых основ местного самоуправления

Закон о местном  самоуправлении 2003 г. вступил в силу с 1 января 2006 г., однако некоторые его положения реализовываются поэтапно в соответствии с предусмотренным в нем переходным периодом. Статья 85 этого Закона устанавливает перечень, сроки и порядок осуществления правовых и организационных мероприятий, проводимых органами государственной власти и органами местного самоуправления с целью обеспечения реализации муниципальной реформы. В частности, определены перечень и сроки принятия нормативных правовых актов, необходимых для реализации данного Закона, субъектами РФ. При этом, помимо принятия предусмотренных законодательных мер, субъекты РФ должны привести в соответствие с требованиями комментируемого Закона собственное законодательство.