Общие положения государственного и муниципального управления. Понятие системы управления

2. общественно-политические, охватывающие комплексное, целостное,  сбалансированные и качественное  развитие общества;

3. социальные, отражающие состояние и уровень  социальной жизни людей;

4. духовные, связанные с восприятием духовных  ценностей, с введением духовного  потенциала общества в реализацию  общественно-политических и социальных  целей;

5. экономические,  характеризующие систему экономических  отношений, обеспечивающих материальную  основу реализации общественно-политических  и иных целей;

6. производственные, состоящие в создании и поддержании  активности управляемых объектов, которые способствуют реализации  указанных выше целей;

7. организационные,  направленные на решение организационных  проблем в субъектах и объектах  государственного управления;

8. деятельностно-праксеологические, предполагающие распределение и регулирование деятельности по конкретным структурам, служебным и рабочим местам;

9. информационные, обеспечивающие намеченные цели  необходимой, достоверной и адекватной  информацией;

10. разъяснительные,  требующие отработки знаний, мотивов,  и стимулов, способствующих практическому  осуществлению комплекса целей  государственного управления. Управляемые  объекты государственного управления  — это деятельность людей по  производству материальных и  духовных продуктов и социальных  условий жизни, на которые воздействуют  субъекты управления. Они имеют  три уровня: человек, коллектив,  социальная общность. Принято выделять  следующие виды объектов государственного  управления: экономические, социальные, духовные, политические.

Управляемые объекты обладают определенными  свойствами:

- целенаправленность (стремление к достижению цели);

- самоактивность (устремленность к определенному результату);

- адаптивность (приспособляемость к определенным  условиям, прямая и обратная связи  между условиями быта и целями  и задачами государственного  управления);

- способность  и стремление к самоуправлению. Важнейшим аспектом цели государственного  и муниципального управления  независимо от складывающейся  ситуации является изыскание  и осуществление таких путей  и форм достижения целей и  решения задач деятельности объекта  управления (государства в целом,  региона, отрасли, муниципального  образования), которые обеспечивают  наибольшую полноту и эффективность  их реализации.

При рассмотрении второго аспекта цели управления следует принципиально различать  ситуации, когда внутреннее состояние  объекта управления и его позиция  во внешней среде в полной мере отвечает целям функционирования объекта  и когда такое соответствие отсутствует. Если внутреннее состояние объекта  управления и его позиция во внешней  среде в полной мере соответствует  целям и задачам функционирования данного объекта, важной целью управления является поддержание системы управления в устойчивом равновесии.

Если  такого соответствия не наблюдается, а  также в случае изменения обстановки и необходимости перестройки  деятельности объекта управления (государства  в целом, региона, отрасли, муниципального образования) цель управления изменяется. Теперь цель управления выглядит как  осуществление развития системы  управления и перевод ее в новое  состояние в направлении приспособления к новым целям и задачам  и изменившейся обстановке.

Оба эти  аспекта цели определяются самой  сущностью управления, их наличие  не зависит от каких-либо аспектов деятельности объекта управления и его особенностей, в частности, от ее целей функционирования, а также от того, кто конкретно  возглавляет государственный (муниципальный  орган (организацию), от его деловых  и моральных качеств, профессиональной пригодности, представлений о сфере  деятельности и об управлении. Эти  аспекты отражают объективный характер целей государственного и муниципального управления.

Вместе  с тем, цели управления вторичны по отношению к целям деятельности объекта управления, вытекают из них  и определяются их приоритетами. Конкретизация  целей управления предполагает декомпозицию цели деятельности объекта управления (построение «дерева целей»), в результате чего появляется иерархическая система  частных целей (подцелей), образующих в совокупности систему целей  управления. Декомпозицию целей осуществляет менеджер-чиновник высокого уровня, поэтому  указанное дерево целей носит  субъективный характер. Его структура, а значит и эффективность деятельности объекта управления, зависит, прежде всего, от знаний, опыта и индивидуальных особенностей субъекта управления.

В зависимости  от сроков достижения цели государственного и муниципального управления могут  быть долгосрочными (5 лет и более), среднесрочными (2-4 года) и краткосрочными (год и менее). Чем выше уровень  управления, тем более менеджеры-чиновники  этого уровня озабочены разработкой  целей на перспективу. Определение  долгосрочных и среднесрочных целей  предполагает учет сложного переплетения факторов политической и экономической  обстановки. Надо иметь в виду также, что краткосрочные цели более, чем  долгосрочные, способствуют внутренней мобилизации участников управленческого  процесса.

Методы государственного и муниципального управления

Качество  и эффективность государственного и муниципального управления во многом зависят от применяемых методов, от степени их соответствия объекту  управления, складывающейся управленческой ситуации, характеру решаемых проблем. В общепринятом понимании метод  управления представляет собой совокупность однородных приемов и операций целенаправленного воздействия на объект управления для достижения поставленной цели и вытекающих из нее задач.

Сложность и изменчивость объектов управления обусловливает многообразие и взаимозависимость  методов управления. Классификация  методов осуществляется по различным  признакам, при этом могут быть выделены следующие две группы методов:

1. общие  для всех сфер социального  управления;

2. специфичные  для сферы государственного и  муниципального управления.

Общим для  различных сфер социального управления и весьма полезным для теории и  практики государственного и муниципального управления является деление методов  на административные, экономические, информационные, психологические, социологические  и др. Для административных методов управления свойственно следующее. Административное управление непосредственно воздействует на интересы и поведение управляемого объекта путем разрешения и запрета. Все виды административных методов основываются на нормативно закрепленных отношениях подчиненности между субъектом и объектом системы управления, а также на зафиксированных условиях функционирования объекта управления, допустимых отклонениях от заданного режима, наконец, пределах дозволенного и недозволенного поведения участников управленческого процесса и воздействия на них в случае нарушения соответствующих ограничений. При государственном регулировании экономики администрирование лежит в основе лицензирования деятельности, сертифицировании продукции и услуг, квотировании экспорта-импорта и т.д.

С другой стороны, с использованием административных методов формируется система  управления, устанавливаются устойчивые связи и отношения, нормативы  выполнения работ, права и ответственность  объектов управления и т.д. Эта вторая сторона административных методов  отражает их организационно-стабилизирующую  направленность. В соответствии с  этим выделяют методы организационно-стабилизирующего воздействия как частный случай административных методов. Для подобных методов характерно длительное время  действия соответствующих положений, регламентов, норм, процедур и т.д. Время  действия указанных положений, регламентов  отражает, как правило, определенные этапы в развитии объекта управления или значительные сдвиги в состоянии  внешней среды (изменения в политическом устройстве государства, в экономическом  укладе, в законодательстве и т.д.).

В свою очередь, в рамках организационно-стабилизирующих  методов выделяют методы регламентирования (они направлены на разработку обобщенных правил и процедур, обеспечивающих правильное исполнение организацией и работниками своих обязанностей), методы нормирования труда (определяют затраты труда на выполнение конкретных трудовых операций), а также методы инструктирования (разъяснения целей и задач деятельности, ее условий, существующих нормативов, расценок и т.д.).

Вторую  группу административных методов управления составляют методы организационно-распорядительного  воздействия. С использованием этой группы методов руководителем осуществляются властные полномочия в конкретных ситуациях. Посредством конкретных распоряжений (приказов, указаний, установок, предписаний) осуществляется конкретизация положений  регламента. Срок действия таких распоряжений зачастую невелик, он равен времени, затрачиваемому на решение соответствующего служебного вопроса, исполнения распоряжения или ограничивается продолжительностью ситуации, а прекращается в случае выполнения задачи, изменения ситуации и т.д.

В составе  методов организационно-распорядительного  воздействия выделяются методы дисциплинарного  воздействия, предполагающие в случае неисполнения приказов и распоряжений, нарушения существующих норм поведения  наложение руководителем в пределах предоставленных ему полномочий взысканий на провинившегося работника  в соответствии с трудовым законодательством.

Экономическое управление воздействует на объекты  управления через хозяйственное  законодательство, финансовую, денежную и кредитную государственную  политику. Экономические методы определяются как способы воздействия на экономические процессы и явления через интересы групп населения, социальных организаций, трудовых коллективов, работников с целью достижения необходимых результатов. Прямое принуждение или поощрение при этом отсутствуют. Экономические методы управления основаны на сознательном использовании объективных экономических законов, закономерностей развития общественного производства и экономических интересов его участников, на использовании коллективных и индивидуальных материальных стимулов к достижению наилучших результатов деятельности при минимально возможных затратах.

Для экономических  методов управления, особенно когда  речь идет об их сопоставлении с  административными методами, в качестве важнейшего признака подчеркивается обычно наличие косвенного воздействия, устанавливающего общие правила поведения.

По признаку субъекта управления различают экономические  методы государственного регулирования (государственные кредиты, налоги, таможенные тарифы, государственный заказ и  др.) и экономические методы внутрифирменного управления. Вместе с тем, широкий  спектр экономических методов, в  частности, программно-целевое управление, коммерческий расчет, балансовое планирование, скидки в ценах, различного рода целевые  фонды, используются как в рамках государственного регулирования, так  и во внутрифирменном управлении.

В составе  экономических методов различают  методы положительного стимулирования (премии, специальные схемы выплаты  заработной платы, амортизационные  отчисления, налоговые льготы и др.) и методы отрицательного стимулирования (штрафы; блокировка деятельности субъектов  рынка, нарушающих деловую этику; налоговые  санкции и др.).

В составе  экономических методов управления несколько особняком стоят методы экономического моделирования (иначе  говоря, экономико-математические методы). Эти методы сформировались на стыке  экономики с математикой, информатикой и кибернетикой. Их использование  основано на том, что процессы, поддающиеся  количественному измерению, представляются в виде экономических моделей, для  этого вводятся условные обозначения  составляющих эти модели факторов и  результатов. Осуществляется расчет указанных  моделей (обычно с помощью вычислительной техники), а результаты расчета используются для анализа, прогнозирования, распределения  ресурсов, контроля за эффективностью работы и, в целом, для научно обоснованного  управления объектом (государством, муниципальным  образованием, организацией, проектом, процессом и т.д.). Наиболее распространено применение методов экономического моделирования именно в сфере  государственного и муниципального управления в силу сопряженных с  этим высоких финансовых затрат, а  также важности и уникальности получаемых результатов.

В современном  обществе особое значение приобрело  информационное управление. Информационные методы управления заключаются в доведении до объектов управления определенных сведений, значимых для их функционирования, трудовой деятельности, поведения, формирования предпочтений в различных сферах и т.д. В общем случае объект управления может и не осознавать значимости и следствий получаемых им сведений. В качестве непосредственного объекта воздействия при использовании информационных методов управления выступает информационная сфера большой социальной группы или отдельного человека. Информационные методы позволяют формировать и изменять представления, степень осведомленности, информационное состояние объекта управления, устанавливать в его сознании устойчивые связи и тем самым воздействовать на его психическое состояние, мотивационную сферу, стимулировать его к требуемым для субъекта управления решениям и действиям. Для получения результата от воздействия информационных методов управления обычно требуется время.