Общие положения государственного и муниципального управления. Понятие системы управления

В узком смысле социальная организация — это относительно автономная группа людей, ориентированная на достижение некоторой заранее фиксированной цели, реализация которой требует совместных и координированных действий.

Любая социальная организации представляет собой  одновременно:

- средство, создаваемое и используемое для достижения определенных целей в сфере человеческой жизни и деятельности (экономика, политика, культура, наука и т.д.), как инструмент для решения соответствующих выдвинутым целям задач;

- административную (формальную) систему (структуру) обезличенных связей и норм, в которой объективируется управленческая деятельность;

- сложившуюся  общность лиц, специфичную социальную микросреду,

представляющую  интерес с позиций управления. В основе выделения указанных  трех аспектов — специфичные свойства человеческой организации как социального  явления. Эти свойства находятся  в диалектическом единстве и лишь относительно самостоятельны. Организацию, в первом из указанных аспектов, как средство, создаваемое и используемое для достижения политических, экономических, социальных, религиозных, культурных или  иных целей, характеризует, прежде всего, информация о целях создания и  функционирования, задачах, выполняемых  функциях, области деятельности организации.

Цель и  подчиненные ей задачи организации  связываются с теми результатами, которые организация стремится  достигнуть. Так, извечным смыслом предпринимательской  деятельности является получение прибыли. Вместе с тем, все более широкое распространение получает мнение, что каждая коммерческая организация должна иметь определенные цели, отличные от получения прибыли, цели, которые оправдывают ее существование среди нас. В настоящее время на первый план все больше выдвигаются цели создания и развития ценностей корпоративной культуры, самовыражение и работа с полной самоотдачей в области бизнеса.

Организацию как административную систему (формальную структуру) обезличенных связей и норм характеризует, главным образом, информация о ее правовом положении (ее правовой связи с государством), об использовании  организацией чужого правового статуса, об организационной структуре, административных и культурных факторах, определяющих эту структуру, о принципах распределения  ролей между членами организации, о принципах и способах управления организацией, о ее связях и взаимных отношениях с другими организациями.

Важное значение для характеристики организации  как безличной структуры имеет  информация об ее взаимоотношениях с  другими организациями. Интерес  представляет следующая информация о межорганизационных связях и отношениях: сам факт наличия отношений; категория организации, с которой установлена связь или складываются определенные отношения; вид и характер установленных связей и сложившихся отношений между организациями; причины, условия и обстоятельства формирования, установления, закрепления и прекращения отношений между организациями.

Сущность  государственного и муниципального управления

В современной  науке и практике существуют различные  подходы к пониманию места  и роли государства в общественной жизни. В этих подходах отражается различие в представлениях об основной направленности его деятельности, о соотношении  государства и общества, государства  и отдельного гражданина. То или  иное понимание государства, закрепившись в сознании больших масс людей, проецируется в их практической деятельности на все институты государственной  власти, государственный аппарат, государственную  службу.

Наиболее  широко распространено юридическое понимание государства как оружия подавления, института власти, политической структуры. Это понимание прививается людям со школьной скамьи, из него исходят ученые и практики при анализе общественной жизни, проектировании государственных институтов. Вместе с тем, такое понимание государства является результатом его извращения на различных исторических этапах социальными группами, классами и т.д., захватившими власть, для обоснования перед населением творимого ими произвола. Оно прямо противоречит всем дальнейшим утверждениям о созидательной и гармонизирующей роли государства, делает бессмысленными различного рода этические кодексы государственной службы. Такой подход разделяет и противопоставляет государство и общество, государство и гражданина, оправдывает на современном этапе деятельность отдельных государственных чиновников и попытки использования государственного аппарата в интересах олигархических групп. Следствием этого зауженного и даже искаженного понимания государства являются коррупция, волокита и иные уродливые явления на практике.

Вместе с  тем более правильным было бы говорить о государстве как о форме и способе организации жизни людей. Подтверждением этого служит тот факт, что государство, как общественный феномен, возникло недавно — по меркам существования человечества на Земле (на различных территориях в разное время) — как следствие утраченной способности общества к самоорганизации. Известны и иные формы организации жизни людей, например, родоплеменная. При таком подходе акцент делается на организующей, структурирующей роли государства. Оно позволяет обосновывать функции государства, структуру государственного аппарата, концепцию государственной службы, действующих в интересах народа, ориентированные на гармонизацию общественной жизни.

Общепризнанными признаками государства являются: наличие особой системы органов и учреждений, осуществляющих функции государственной власти; право, закрепляющее определенную систему норм, санкционированных государством; определенная территория, на которую распространяется юрисдикция данного государства. Известны следующие основные исторические типы государства: рабовладельческое, феодальное, буржуазное и современное. Основное назначение государства — в защите существующего общественного строя и порядка посредством воздействия на деятельность и поведение людей волей, авторитетом власти, принуждением и другими методами.

Государство функционирует на основе общественного  договора между властью и гражданами, в котором каждая из сторон берет  на себя обязательства и получает права. Власть, действуя в рамках договора, выполняет управленческие функции, соединяет интересы человека и государства, контролирует соблюдение законов и  правил всеми членами общества, находит  оптимальное сочетание прав и  обязанностей при приоритете общих  духовных ценностей. Среди всех видов  управления государственное управление занимает  особое место, что обусловлено  его основными свойствами:

1. В государственном  управлении его управляющее воздействие  опирается на государственную  власть. Определяющее влияние на  характер взаимодействий, осуществляемых  данным видом управления, оказывает  его субъект — государство.

2. Государство  посредством законодательства устанавливает  основные, общие, типовые правила  (нормы) поведения людей во  всех сферах жизни общества  и обеспечивает их соблюдение  своей властной силой.

3. Государство,  будучи сложным (по элементарному  составу) и многогранным (по функциям) общественным явлением и выступая  в качестве субъекта управления, придает государственному управлению  свойство системности. Его наличие  придает государственному управлению  необходимые целеустремленность, субординацию, согласованность, координацию, а  также рациональность и эффективность.

Таким образом, государственное управление — это практическое, организующее и регулирующее воздействие государства на общественную жизнедеятельность людей в целях ее упорядочения, сохранения или преобразования, опирающееся на его властную силу. Государственное управление одновременно зависит от других видов социального управления. Определяющим фактором обеспечения рациональности, целесообразности, обоснованности и эффективности государственного управления, выступает социальность, иначе говоря, ориентация государственного управления на общественные запросы и ожидания, реальное бытие людей. Государственное управление осуществляется в масштабе всего общества. Оно призвано создавать и закреплять законодательно (или посредством иных юридических актов), поддерживать, обеспечивать и гарантировать практическую реализацию необходимых условий для высокоэффективного и социально актуального ведения любых видов человеческой деятельности. Принципиальными при этом являются следующие положения:

- правильное  определение места и роли той  или иной деятельности в удовлетворении  общественных, коллективных и индивидуальных  потребностей;

- установление  равенства условий для подобных  по смыслу и трудозатратам  видов деятельности;

- обеспечение  устойчивости, надежности, практичности  условий деятельности посредством  ее правовой регламентации.

Государственное управление, с одной стороны, субъективно, оно плод мыслей и действий людей, с другой — объективно, наполнено  объективно необходимым содержанием (цели и функции) и имеет объективно целесообразные формы (структура и  процесс). Управляемым объектом является деятельность людей по производству материальных и духовных продуктов  и социальных условий жизни. При  всей значимости субъекта государственного управления, первичными, ведущими являются управляемые объекты, которые имеют  четко выраженные, хотя и не всегда осознаваемые интересы.

Анализ российского  и зарубежного опыта показывает, что структура государственных  органов может быть эффективной  и устойчивой, если ее подкрепляет система местного управления и самоуправления. Дело в том, что практически все государственные решения, касающиеся интересов граждан, так или иначе, проходят через местные органы. Люди в большинстве своем оценивают государственное управление, государственную политику главным образом через призму удовлетворения своих жизненных потребностей, состояния продовольственного рынка, жилищных условий, обеспеченности теплом, электроэнергией, общественного порядка, благоустройства микрорайона и т.д.

Местное самоуправление обладает всеми признаками власти и, прежде всего главным — обязательностью  его решений для населения  муниципального образования. Вместе с  тем самоуправление — власть, действующая  в пределах и на основании законов, принимаемых органами государственной  власти. Самоуправление возможно лишь в том случае, когда строго определены предметы его ведения, т.е. часть  общественных дел, которыми оно занимается. Государство, с одной стороны, позволяет  органам местного самоуправления исполнять  часть общественных дел самостоятельно, а с другой — возлагает на них  исполнение ряда собственных функций, сопряженное, как правило, с постоянными  контактами с населением (социальное обеспечение и др.). Для реализации полномочий по этим предметам ведения  местное самоуправление имеет собственные  ресурсы в виде самостоятельного бюджета и муниципальной собственности.

Муниципальная власть требует обязательного наличия  представительства населения, т.е. она  является выборной. Муниципальное хозяйство  носит и черты частного, поскольку  выступает на рынке как самостоятельный  и равноправный субъект хозяйственной  деятельности, т.е. может самостоятельно распоряжаться принадлежащей ему  землей, финансовыми ресурсами, иными  видами собственности. В то же время  органы местного самоуправления должны использовать эти ресурсы для  выполнения возложенных на них общественных функций в интересах всех жителей  муниципального образования. Жители являются одновременно заказчиками услуг, оказываемых  органами местного самоуправления по их поручению, и коллективными собственниками муниципального имущества.

Муниципальное управление представляет собой деятельность органов местного самоуправления, направленную на удовлетворение общественных интересов  и осуществляемую в определенных законом формах посредством муниципального хозяйства.

Государственное и муниципальное управление с  точки зрения теории и практики это:

- умение  добиться высоких общественных  целей, используя труд, интеллект,  мотивы поведения других людей;

- вид деятельности  по руководству людьми и организациями;

- специфичная  область человеческого знания, помогающего  осуществлять эту деятельность;

- определенная  категория государственных служащих, социальный слой тех, кто осуществляет  работу по управлению;

- специфичный  вид трудовой деятельности;

- комплекс  форм и методов, посредством  которых осуществляется согласованная  деятельность работников в процессе  совместного труда, это необходимое  условие их функционирования.

Функции менеджера  государственного и муниципального управления состоят не только и не столько в решении текущих  организационных вопросов. Это, прежде всего:

- анализ, оценка  и прогнозирование развития политических  и социально-экономических процессов;

- объективное  информирование высшего руководства  страны, министров, представительных  органов, глав администраций о  положении дел на вверенном  им участке;

- оказание  консалтинговых услуг политикам  на основе анализа информации  и оценки альтернативных вариантов  возможных решений;

- проведение  в жизнь принятых официальными  властями законов, решений и  постановлений;

- обеспечение высокой результативности государственного и муниципального управления;

- отчетность  структур государственного и  муниципального управления перед  вышестоящими должностными лицами  и соответствующими представительными  органами, прежде всего, по вопросам  социальной и экономической эффективности.

Задача повышения  уровня государственного и муниципального управления является по истине комплексной  и требует усилий не только и не столько тех лиц, которые действуют  в рамках государственной службы.

Определяющую  роль в этом играет политическая система общества, которая призвана найти, воспитать, взрастить, обучить, испытать и привести на политические государственные должности людей действительно высоких нравственных, человеческих качеств. Исключительно важное значение имеют семья, а также образовательная система, которые призваны формировать у подрастающего поколения правильное мировоззрение, а также понимание значения государственного и муниципального управления не только для страны в целом, но и для каждого человека в отдельности.