Общие положения государственного и муниципального управления. Понятие системы управления

- выявление  и осознание характера возникающих  в ходе развития обстановки  проблем и определение возможностей  их разрешения;

- определение  степени реальной и потенциальной  опасности источников внешних  и внутренних угроз;

- выявление  возможностей, путей и средств  устранения или локализации возникшей  опасности;

- выявление  факторов внешней и внутренней  среды, оказывающих существенное  влияние на организацию деятельности  и требующих принятия адекватных  управленческих решений;

- постановка  значимых целей и определение  вытекающих из них конкретных  задач и направлений деятельности, требующих концентрации имеющихся  сил и средств;

- определение  готовности сил и средств к  действиям в условиях изменения  обстановки;

- создание  информационных баз данных для  выработки и принятия решений,  планирования деятельности организации  и реализации других управленческих  функций. Центральное место в  деятельности субъекта управления  занимают выработка и принятие  управленческих решений. От их  качества зависит эффективность  государственного и муниципального  управления. В теории и практике  управления термин «решение»  употребляется в двух значениях.  Во-первых, как действие, практическое  разрешение какого-либо вопроса,  той или иной проблемы (решить, т.е. сделать). Во-вторых, как результат,  продукт сложного многоаспектного мыслительного процесса, который заканчивается определенным выводом (суждением). Решение содержит не всякий вывод, а только вывод о будущих действиях. Этот вывод выступает идеальной моделью предстоящих практических действий и отвечает на вопрос «что делать?». Он содержит в себе цель и предмет предстоящей работы. При этом действие может осуществляться не только в активной форме (действия), но и в пассивной (бездействия).

Управленческое  решение — это зафиксированный  устно, письменно или каким-либо иным способом волевой акт, вывод  субъекта управления о необходимости  или желательности конкретного  действия или бездействия объекта  управления, предусматривающий программу  действий для достижения поставленной цели. Основное содержание принятия решения  — целеполагание, то есть формирование и выдвижение цели предстоящей деятельности, а также определение возможных и выбор оптимальных способов ее достижения.

Выработка и принятие управленческих решений  имеет наиболее ярко выраженный творческий характер, а потому и реализация этой функции управления в отличие  от других функций мало поддается  структурированию и регламентированию. В сфере государственного и муниципального управления решения принимаются  индивидуально уполномоченным на то должностным лицом или путем  голосования соответствующим коллективным органом (Государственная Дума, Совет  Федерации, городская дума и т.д.).

В зависимости  от содержания и назначения различают  структурные и функциональные управленческие решения. Структурные решения указывают  на необходимое или желательное  состояние организационной структуры  данной системы управления (например, распределение функциональных обязанностей, расстановка имеющихся сил и  средств и т.п.). Функциональные решения  указывают на необходимые действия по реализации тех или иных функций  управления (по оценке и прогнозированию  деловой обстановки, осуществлению  контроля и т.д.). На среднем и низовом  уровнях основную массу составляют функциональные управленческие решения, с повышением уровня государственного и муниципального управления все  в большей степени преобладают  структурные решения.

Решения могут быть стандартными, типовыми или творческими. Стандартные решения, соответствуют устойчивому, оправдавшему себя на практике стереотипу (клише) действий субъекта управления в той или  иной привычной (штатной) ситуации. Такого рода решения принимаются нередко  автоматически во исполнение разного  рода инструкций, указаний, предписаний, которые обязательны для исполнения. Иногда такого рода решения принимаются  в ситуациях, которые вынуждают  менеджера-чиновника действовать  строго определенным образом и никак  иначе.

Типовые решения соответствуют повторяющимся, относительно несложным ситуациям. Способы их разрешения, как правило, хорошо известны и апробированы на практике. Подобные решения принимаются  по аналогии на основе опыта прошлого или существующей практики принятия решения в подобных случаях с  учетом особенностей данной конкретной ситуации. Такой способ выработки  решений широко используется, но требует  предварительного глубокого критического анализа, сопоставления причин и  условий возникновения аналогичных  ситуаций в прошлом, а также возможностей применения полученного опыта их разрешения в настоящем.

Для выработки, нахождения творческих (неординарных, нестандартных) решений необходимы генерация новых идей, использование  методов индукции, дедукции, сравнения, моделирования и других. Такие  решения наиболее характерны для  проблемных ситуаций, для которых  отсутствует практический опыт разрешения, недостаточно разработаны соответствующие  теоретические подходы. На практике бывает, что имеющийся опыт и теоретические  подходы неизвестны субъекту управления, принимающего решение, или их использование  для него по тем или иным причинам затруднено либо недоступно.

Планирование  — это процесс подготовки и  принятия взаимосвязанных управленческих решений по достижению цели (целей) предстоящей деятельности. Результаты этого процесса оформляются в  виде плана. Важно, чтобы в результате планирования было обеспечено соответствие планируемых мероприятий текущей  и прогнозируемой обстановке, приоритетным целям и задачам, которые предстоит  решать на протяжении определенного  периода.

Только  тогда с помощью планирования достигается объединение в единый комплекс целей, задач и мероприятий  предстоящей деятельности различных  министерств и ведомств, разных государственных  учреждений и их подразделений, отдельных  работников.

Содержащиеся  в плане цели, задачи и мероприятия  должны быть взаимообусловленны и взаимосвязанный Конкретные цели деятельности государственного и муниципального управления в планируемый период базируются на выводах, сделанных субъектом управления по результатам оценки обстановки. Движение к достижению каждой цели осуществляется посредством решения обусловленных ею соответствующих задач. Каждой включенной в план задаче предстоящей деятельности должны соответствовать конкретные мероприятия. Их выполнение предполагает необходимость определения требуемых сил и средств, тактики и порядка их использования, исполнителей, сроков исполнения и ответственных за исполнение. Следует иметь в виду, что мероприятия плана, если они не увязаны с текущей и прогнозируемой обстановкой, с целями и задачами предстоящей деятельности, а также не обеспечены реальными возможностями, превращаются в набор разрозненных и бессмысленных действий.

Перспективные планы представляют собой комплексные  программные решения по достижению целей преимущественно долгосрочного  характера, вытекающих из прогнозов  или желательных сценариев развития страны, региона, муниципального образования, из требований законодательных и  подзаконных актов или предстоящих  кардинальных изменений политической и социально-экономической обстановки. В зависимости от продолжительности  сроков действия такие планы подразделяются на долгосрочные (5 и более лет), среднесрочные (3-4 года) и краткосрочные (1,5-2 года). Перспективные планы разрабатываются  в основном на высших уровнях государственного и муниципального управления. Процесс  подготовки перспективных планов требует  специального информационного и  аналитического обеспечения и базируется на долгосрочном прогнозе развития страны, региона, муниципального образования, а также политической и социально-экономической  обстановки.

Наиболее  распространены текущие планы, которые  играют роль связующего звена между  перспективными, а также с ситуационными  и некоторыми другими планами, позиции  которых при необходимости уточняются и реализуются в текущих планах посредством включения в них  соответствующих мероприятий. Текущие  планы разрабатываются на всех уровнях  управления и охватывают основные стороны  деятельности государственного (муниципального) органа, его структурных подразделений  и отдельных работников.

Планирование  строится на основе определенных принципов, подлежащих неукоснительному соблюдению субъектами управления этой деятельностью  всех уровней. К ним относятся  принципы законности (соответствия содержания планов, их целей, задач и мероприятий  требованиям законодательных и  подзаконных нормативных правовых актов), правомочности (соответствие содержания плана компетенции субъекта управления), системности (каждый план взаимоувязан с другими планами), преемственности (учет оценок, выводов и результатов  выполнения предшествующих планов), конкретности (однозначное формулирование содержания мероприятий, указание сроков их реализации, исполнителей и ответственности), реальности (соответствие возможностям исполнителей), гибкости (наличие ресурсов, обеспечивающих возможность своевременного реагирования на существенно меняющиеся условия).

Организация исполнения планов и принятых решений  — функция управления, суть которой  составляет формирование взаимных отношений  между государственными и муниципальными органами и организациями, их подразделениями, отдельными работниками, а также  обеспечение иных условий, необходимых  для успешной реализации принятого  решения (плана). Организация процесса реализации принятого решения включает в себя: уяснение (уточнение) цели решения, декомпозицию цели, оценку условий  реализации решения, а также доведение  до сведения исполнителей принятого  решения и условий его реализации; создание организационных предпосылок  для реализации принятого решения; расстановку имеющихся сил и  средств, необходимых для решения  задачи; координацию и взаимодействие в процессе реализации решения; обеспечение  исполнения принятого решения.

Менеджером-чиновником определяется: состав факторов, способствующих или препятствующих достижению поставленной цели; примерный объем работ по каждой задаче (подцели); время, необходимое  для выполнения этого объема работ  с учетом обстановки; способы действий и их последовательность применительно  к каждой задаче; состав исполнителей для реализации принятого решения; рациональное распределение исполнителей по задачам; распределение между  исполнителями обязанностей, прав и  ответственности, а также материальных, финансовых и иных ресурсов; порядок  обмена информацией. Необходимо также  определить свое место в организации  и осуществлении исполнения принятого  решения.

Формирование  организационных предпосылок для  реализации плана, принятого решения  может предполагать:

- создание  новых государственных (муниципальных)  организаций и/или упразднение  существующих, ставших излишними  в новых условиях;

- организационное  оформление новых самостоятельных  функциональных участков (подразделений  учреждения), которые специализируются  на выполнении функций, предусмотренных  принятым решением, и/или упразднение  существующих;

- укрепление  в качественном и количественном  отношении подразделений, в функции  которых в силу существующего  их распределения входит реализация  принятого решения. Укрепление  подразделения в качественном  отношении предполагает сосредоточение  в нем опытных и наиболее  квалифицированных работников (возможно  специализирующихся на решении  соответствующих задач). Усиление  подразделения в количественном  отношении означает введение  в него дополнительно новых,  в частности, молодых работников;

- изменение  существующего распределения функций  между подразделениями учреждения  и отдельными работниками либо  порядка их взаимодействия;

- создание  временной рабочей (функциональной) группы из наиболее квалифицированных  представителей различных подразделений  учреждения, предназначенной для  реализации принятого решения;

- изменение  уровня подчиненности отдельных  подразделений и работников, осуществляемое  в следующих основных формах: выведение их из-под подчинения  непосредственного руководителя, переподчинение  другому руководителю, введение  двойной — административной и  функциональной — подчиненности,  подчинение непосредственно первому  руководителю учреждения и др.;

- организацию  контроля процесса исполнения  решения (введение особого порядка  контроля, доклада об изменении  деловой обстановки, о ходе работ  и результатах проводимых мероприятий  — ежедневно, по каждому вновь  возникающему обстоятельству, непосредственно  первому руководителю и т.д.);

- временное  изменение состава и направленности  информационных потоков в учреждении  в интересах повышения эффективности  информационно-аналитического обеспечения  исполнения решения;

- приоритетное  материально-техническое обеспечение  отдельных линий и направлений  работы; специальный отбор работников, отвечающих повышенным требованиям,  вытекающим из характера работы  и результатов, предусмотренных  принятым решением и т.д.

Следующая функция управления — контроль —  представляет собой систему управленческих мер по наблюдению за ходом и проверке результатов деятельности, осуществляемую уполномоченными на то субъектами управления с целью выявления и устранения отклонений в этой деятельности от установленных требований или заданных параметров, контроль которой позволяет  решать следующие основные задачи: