Общие положения государственного и муниципального управления. Понятие системы управления

В сфере  государственного и муниципального управления весьма эффективны система  защиты государственной и военной  тайны, информационно-пропагандистские и рекламные кампании, обнародование  мнений авторитетных лиц, открытые письма, встречи руководителей различного ранга с населением, обсуждения в  телевизионном и радиоэфире принимаемых органами власти решений, информационные стенды и т.д.

В составе  информационных методов принято  выделять структурные и бесструктурные методы управления. При структурном  методе управления информация передается адресно по определенным элементам структуры, сложившимся до начала управления, например, с использованием территориальных подразделений министерства (ведомства), института полномочных представителей, структурного построения (подразделений) организации. В случае бесструктурного управления происходит безадресное циркулярное распространение информации, заранее сложившихся структур нет.

Бесструктурное  управление реализуется в системах, состоящих из элементов, аналогичных  друг другу в некотором смысле, имеющем значение для целей управления. Примером бесструктурного управления является информирование населения  по каналам теле- радиовещания.

Социологические методы предполагают исследование общественного мнения по важнейшим вопросам общественной жизни, государственной политики, функционирования муниципального образования. К числу таких вопросов могут относиться, в частности, государственное устройство, реформа жилищно-коммунального хозяйства, системы образования, льготы различным категориям населения и др. Изучаются также уровень фактический оплаты труда для различных профессий и сфер деятельности, престижность профессий, характер взаимоотношений между работниками, их мотивация к труду, причины возникающих конфликтов, влияние условий работы на ее эффективность, особенности складывающейся корпоративной культуры в организациях и т.д. В этих целях используются референдум, анкетирование, опросы, наблюдение, изучение документов и иные методы. Результаты обследований рассматриваются в качестве важной составной части обоснования для принятия решений в сфере государственного и муниципального управления.

Психологические методы управления основываются на знаниях в области социальной психологии, экстремальной психологии, криминальной психологии, конфликтологии, психологии личности. Использование психологических методов предполагают сугубо индивидуальный подход к объекту управления. В сфере государственного и муниципального управления средства и методы психологии позволяют, в частности:

- выявлять  влияние социокультурных изменений на жизнедеятельность различных этнических и иных групп населения, в том числе на эффективность их профессиональной деятельности;

- исследовать  формы и методы развития человеческого  и профессионального ресурсов  в различных сферах деятельности  государственных и муниципальных  образований;

- изучать  личностный профиль государственно-муниципальных  руководителей, потребности, интересы, нормы, моральные ценности государственных  и муниципальных служащих, а также  проблемы подбора, расстановки  и аттестации персонала, организации  его профессионального и социально-психологического  обучения и т.д.

На уровне конкретного государственного (муниципального) учреждения, предприятия, организации  с помощью средств и методов  психологической науки исследуются, в частности:

1. факторы  становления и развития корпоративной  культуры;

2. особенности  психологических взаимодействий  на различных этапах функционирования  трудовых коллективов;

3. социально-психологический  климат, причины возникновения и  способы разрешения конфликтов, процессы внедрения нововведений  в этих учреждениях;

4. проблемы  отношения к труду (удовлетворенность  трудом, производительность труда,  трудовая и общественная активность  работников, дисциплина труда, стимулирование  труда);

5. проблемы  корпоративной безопасности и  многие другие. Применительно к  отдельному государственно-муниципальному  руководителю психологические методы  позволяют выявить и оценить  его менеджерские способности,  мышление, волевые качества, фактор  совести, деловую мотивацию и  иные характеристики, имеющие значение  для исполнения им служебных  обязанностей и оказания на  него управляющего воздействия.

Принципиально различаются следующие группы методов  управляющего воздействия — методы убеждения и методы принуждения. Метод убеждения служит для того, чтобы склонить или побудить объект управления к поведению и действиям, желательным для субъекта управления (менеджера-чиновника, государственного органа). В составе метода убеждения выделяются методы склонения и методы побуждения. Метод склонения заключается в том, что руководитель-чиновник с помощью разного рода аргументов и фактов объясняет объекту управления (представителям частных, общественных и иных организаций, подчиненному) целесообразность выполнения данного решения и таким образом склоняет его действовать способом, который никак не связан с потребностями и мотивацией исполнителя. В противоположность этому использование метода побуждения означает, что руководитель, приводя свои обоснования и соображения, подталкивает (побуждает) объект управления к действиям, тем или иным образом сочетающимся и соответствующим собственным потребностям, мотивам, стремлениям исполнителя. Таким образом, используются, главным образом, информационные, психологические, а также экономические методы.

Среди многочисленных разновидностей метода убеждения, сочетающих в себе элементы склонения и побуждения, выделяется метод личного примера.

Метод личного  примера опирается на присущее людям  стремление к подражанию, особенно авторитетам (сам объект управления может этого не осознавать). Применение данного метода позволяет руководителю-чиновнику  не только самому демонстрировать образец  требуемых действий, поведения, особенно в роли профессионала, но и указывать  на достойные подражания действия, поведение других лиц, в том числе  и из числа членов возглавляемого коллектива.

Метод принуждения предполагает управляющее воздействие на объект управления преимущественно с использованием властных полномочий субъекта управления. В результате объект управления совершает требуемые действия, выполняет поставленную задачу даже вопреки своей воле и желанию. В составе методов принуждения — главным образом административные методы, на практике используются также информационные и психологические методы. В числе разновидностей принуждения — порицание, внушение, наказание.

Другая  классификация методов управления предполагает выделение методов  прямого и косвенного воздействия. Использование прямого воздействия  предполагает наличие конкретного  адресата (отдельное предприятие  или группа предприятий отрасли, конкретная организация или ее подразделение, должностное лицо, рядовой исполнитель  и т.д.) и получение необходимого результата, в большинстве случаев, в ограниченные сроки или незамедлительно. Косвенное воздействие оказывается  на интересы групп хозяйствующих  субъектов, на мотивационную сферу  и представления, определенных категорий  работников (конкретный адресат отсутствует) и направлено на создание условий  для получения желаемого результата или систематическое его получение. Эффект от воздействия обычно сказывается  не сразу, а лишь спустя некоторое  время.

В рамках другой классификации методы управления разделяются на методы формального  и неформального воздействия. Методы формального воздействия опираются  на соответствующие организационные  структуры и связаны с использованием субъектом управления имеющихся  у него властных полномочий, своего должностного положения. Эти методы имеют точно определенную нормативно-правовыми  актами форму реализации, их применение строго регламентировано.

Методы  неформального воздействия не предполагают опору на организационные структуры, властные полномочия. Они базируются в основном на разного рода моральных  стимулах, при этом используются убеждение, авторитет руководителя, межличностные  отношения.

Учреждения, предприятия, организации сферы  государственного и муниципального управления характеризуются высоким  уровнем технологической и корпоративной  культуры, поэтому в них используются преимущественно методы убеждения, неформального воздействия, методы положительного стимулирования.

По природе  управляемого объекта различают  отраслевое и территориальное управления. Отраслевое управление предполагает группирование предприятий по отраслям народного хозяйства, а также наличие вертикали соподчиненности от центральных органов управления отраслью (министерств) до отдельного предприятия. Министерства осуществляют единую техническую и экономическую политику в отрасли, обеспечивают в интересах страны необходимые внутриотраслевые пропорции.

Территориальное управление обеспечивает рациональное размещение производства, углубление специализации и комплексное развитие регионов, выравнивание уровней их экономического и социального развития, решение иных задач государственной региональной политики. В современной России территориальное управление осуществляется федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъекта Российской Федерации, местным самоуправлением. Оно предполагает разграничение прав и ответственности между федеральными и региональными, а также законодательными и исполнительными органами власти.

В зависимости  от характера взаимоотношений центральной  власти с входящими в состав государства  административными и национальными  единицами система государственного управления может быть координационной  или субординационной. Координационное управление осуществляется в форме федерации или конфедерации. Государства, образующие конфедерацию, сохраняют независимость, имеют собственные органы государственной власти, при этом единые органы государственной власти не образуются. Для координации деятельности в определенных целях (прежде всего, политических и  военных) государства конфедерации создают соответствующие специализированные объединенные органы. В противоположность этому, в рамках федерации образуются единые органы государственной власти. В настоящее время Россия, согласно действующей Конституции, является федеративным государством и включает в себя 89 субъектов федерации.

Субординационное управление базируется на строгом административном подчинении. Оно характерно для унитарного государства, которое подразделяется на административные единицы (губернии, области, районы и т.д.) и в своем составе не имеет федеративных субъектов. Ярким примером субординационного управления служит государственная система существовавшей до 1917г. Российской империи, а также бывшего СССР.

По типу используемой формы собственности  могут быть выделены федеральное, региональное, муниципальное (местное) и частное (корпоративное) управление. Государственная собственность подразделяется на федеральную собственность и собственность субъектов Федерации (региональная собственность). Объектами федерального управления являются природные ресурсы, недра земли, естественные монополии, государственная часть акций приватизированных предприятий и ряд других объектов. Свои объекты собственности имеют и муниципальные образования (муниципальная собственность). Объекты регионального и муниципального управления определяются на основе соглашений о разграничении собственности между органами власти субъекта Российской Федерации и местного самоуправления.

Каждый  метод государственного и муниципального управления имеет свои преимущества и недостатки, поэтому на практике они применяются комплексно, с  учетом традиций населения, особенностей складывающейся политической ситуации и иных факторов.

Функции управления

Процесс государственного и муниципального управления деятельностью находит  свое выражение в реализации государственными муниципальными органами (организациями) определенных функций управления —  направлений управленческой деятельности, позволяющих в совокупности осуществлять управляющее воздействие и создавать  необходимые условия для решения  поставленных задач. Выполняемые в  определенной последовательности они  образуют управленческий цикл, состоящий  из нескольких этапов.

Выделяют  следующие основные функции управления и, соответственно, основные этапы управленческого  цикла: анализ и оценка обстановки; выработка и принятие управленческих решений; планирование; организация  исполнения планов и принятых решений; контроль; оценка деятельности. Выделение  этих этапов и указанная их последовательность в значительной мере условны, однако исходным пунктом, начальным этапом управленческого цикла в управлении деятельностью социальной организации  является оценка обстановки. Деловая  обстановка (политическая, экономическая  или иная) рассматривается как  совокупность условий, складывающихся на конкретном участке или направлении  деятельности государственного (муниципального) органа (учреждения) и факторов, оказывающих  существенное влияние на выработку  и исполнение управленческих решений.

Оценка  обстановки как функция управления представляет собой процесс познания по избранным критериям состояния  и динамики развития обстановки в  целом (в масштабах страны, региона, муниципального образования), или ее отдельных элементов. Вместе с тем, это и результат указанного процесса, отражающий отношение субъекта управления к складывающейся обстановке и ее элементам, к их значению для решения  задач государственного и муниципального управления. Оценка обстановки позволяет  решать следующие основные задачи: