Общие положения государственного и муниципального управления. Понятие системы управления

- определение  фактического состояния и соответствия  государственного и муниципального  управления (деятельности учреждения, предприятия, организации, подразделения,  работника) требованиям соответствующих  законов, подзаконных актов РФ, ведомственных нормативно-правовых  актов, основополагающим принципам  государственного и муниципального  управления;

- предупреждение, своевременное выявление и исправление  ошибок, устранение недостатков  в работе по реализации действующих  программ, планов работы, принятых  решений;

- оказание  объектам контроля помощи в  решении стоящих перед ними  задач и совершенствовании управления  их деятельностью;

- повышение  в контролируемых объектах исполнительской  дисциплины и ответственности,  изучение и оценка деятельности  конкретных должностных лиц для  улучшения расстановки и более  эффективного использования кадров;

- выявление,  обобщение, распространение и  внедрение положительного опыта  в целях совершенствования государственного  и муниципального управления.

В зависимости  от того, входят ли субъекты контроля в  состав контролируемой системы или  нет, различают, соответственно, внутренний (внутриведомственный) контроль и внешний (вневедомственный) контроль.

Оценка  деятельности учреждения (организации) и работников — это процесс  познания свойств их деятельности и  его результат, выражающий отношение  субъекта управления к полезности деятельности учреждения (организации), подразделения, работника с позиций достижения поставленных целей и выполнения целей государственного и муниципального управления. Эффективность работы государственного (муниципального) учреждения (организации) зависит, главным образом, от следующих  факторов:

1. качества  целеполагания (степени соответствия целей учреждения потребностям населения, состоянию внешней среды, собственным возможностям и интересам работников);

2. масштабов  и уровня стратегического планирования  и управления;

3. уровня  мотивации, побуждающей участников  учреждения к деятельности во  имя достижения поставленных  целей;

4. объема  и качества используемых учреждением  ресурсов;

5. качества  тактического управления.

Существуют  различные аспекты эффективности  государственного и муниципального управления, в их числе:

1. внешняя,  оценивается с позиций степени  использования внешних возможностей  учреждения (организации);

2. внутренняя, которая оценивается с точки  зрения использования собственных  возможностей учреждения (организации), управления внутренними ресурсами;

3. общая,  учитывает составляющие внутренней  и внешней эффективности;

4. целевая  (функциональная, стратегическая), отражает  степень достижения целей учреждения (организации), качество выполнения  возложенных функций;

5. затратная  (экономическая или тактическая), фиксирует уровень экономичности  преобразования ресурсов в ходе  деятельности учреждения (организации);

6. рыночная, охватывает оценки степени удовлетворения  потребностей населения, в частности,  запросов потребителей в сравнении  с конкурентами (этот аспект эффективности  имеет значение, главным образом,  для государственных унитарных  предприятий).

Оценка  деятельности государственного (муниципального) учреждения (организации), подразделения, отдельного работника является важным фактором воспитания кадров, способствующим развитию их инициативы, творческого, ответственного подхода к делу, формирования высокого уровня корпоративной культуры.

В общем  случае функции государственного управления можно сгруппировать следующим  образом:

- обеспечение  целостности и сохранности общества, формой которого выступает государство.  Это политическая функция, основная  цель политики — создание гармоничного  общества;

- социальная  — обеспечение на территории  государства соблюдения прав  гражданина;

- экономическая  — создание предпосылок для  экономического развития общества;

- международная  — поддержание свободы, суверенитета  и исторического существования  народа в рамках международного  сообщества.

Функции государственного управления различаются  по предмету (что), содержанию (зачем), способу  сохранения или преобразования управленческих компонентов (как). По направленности и  месту реализации функции делятся  на внутренние и внешние. По содержанию, характеру и действию функции  подразделяют на общие и специфические. Все функции в совокупности образуют сложную функциональную систему, в  ее рамках действуют все государственные  и муниципальные органы и организации.

 

 

 

 

ЛЕКЦИЯ 8

Местное самоуправление и государство

Государственное регулирование  местного самоуправления

 

Эффективность местного самоуправления в значительной мере определяется политикой государства по отношению к нему, системой взаимоотношений между органами государственной власти и органами местного самоуправления.

Экономическое регулирование местного самоуправления осуществляется путем наделения его собственностью и финансовыми средствами, через использование механизмов налогового и бюджетного регулирования.

Важными компонентами государственного регулирования местного самоуправления являются обеспечение гарантий его прав, осуществление государственного контроля и надзора за деятельностью органов местного самоуправления, установление ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления за принимаемые решения и действия (или бездействие).

Органы государственной  власти обязаны создавать необходимые  условия для становления и развития местного самоуправления, содействовать населению в осуществлении права на местное самоуправление. Государственная поддержка местного самоуправления осуществляется посредством соответствующих федеральных и региональных программ. В 1995 г. Правительством РФ была принята первая Федеральная программа государственной поддержки местного самоуправления. Эта программа в основном была выполнена. В 1999 г. была утверждена вторая программа — «Федеральная целевая программа государственной поддержки развития муниципальных образований и создания условий для реализации конституционных полномочий местного самоуправления». Большинство ее пунктов также выполнены.

В отдельных  субъектах РФ были приняты и реализуются  региональные программы государственной поддержки местного самоуправления. Существенными компонентами государственной поддержки местного самоуправления являются: методическая помощь, в частности разработка модельных нормативных актов и рекомендаций; информационное обслуживание; развитие государственной системы подготовки, переподготовки и повышения квалификации кадров для органов местного самоуправления.

Государственное регулирование и государственная  поддержка местного самоуправления на федеральном уровне реализуются благодаря системе федеральных органов, ведающих вопросами местного самоуправления. Они действуют в структуре Администрации Президента РФ, в Правительстве РФ, в палатах Федерального собрания РФ. В системе федеральных органов исполнительной власти курирование вопросов местного самоуправления возложено на Министерство экономического развития и торговли, в составе которого есть соответствующие структурные подразделения.

Государственное регулирование и государственную  поддержку местного самоуправления нельзя смешивать с вмешательством государства в собственные дела местного самоуправления, хотя провести здесь границу бывает трудно. Необходимо отметить, что органы местного самоуправления не должны быть пассивным партнером во взаимоотношениях с государством, через свои союзы и ассоциации они воздействуют на формирование государственной политики в области местного самоуправления. Представительные органы местного самоуправления наделены правом законодательной инициативы в законодательных органах субъектов РФ. Органы местного самоуправления взаимодействуют также со структурными подразделениями органов государственной власти, расположенными на территориях муниципальных образований.

 

Предметы  ведения и полномочия местного самоуправления.

Основные  определения и принципы

 

Применительно к органам публичной власти предметы ведения — это тот круг вопросов, решение которых закреплено за данным уровнем власти. Органы власти каждого уровня осуществляют по закрепленным за ним предметам ведения соответствующие виды деятельности — функции. Иногда понятия предмета ведения и функций трудноразличимы. Например, содержание дорог одновременно предмет ведения и функция (вид деятельности) какого-либо органа. А такой предмет ведения, как местные финансы, не содержит в своем названии какой-то функции.

Полномочия  — это права, которыми наделен каждый уровень власти и управления для выполнения возложенных на него функций. Но одновременно это и обязанность выполнять данные функции. Таким образом, полномочия — это права, совмещенные с обязанностями. Под компетенцией понимается сочетание предметов ведения и полномочий.

Принципы  разграничения предметов ведения  и полномочий между уровнями публичной власти определены в Конституции РФ, разграничивающей предметы ведения РФ, предметы совместного ведения РФ и ее субъектов и предметы ведения субъектов РФ. Согласно ст. 72 Конституции, установление общих принципов организации местного самоуправления относится к совместному ведению РФ и ее субъектов. Порядок разграничения полномочий по предметам совместного ведения, установленный ст. 76 Конституции РФ, состоит в том, что по этим вопросам издаются федеральные законы, в соответствии с которыми принимаются законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ.    Таким образом, предметы ведения и полномочия местного самоуправления устанавливаются федеральным законом и могут конкретизироваться законами субъектов РФ.

Принципиально важен вопрос об эффективности разграничения  предметов ведения и полномочий между уровнями публичной власти. Эффективным может быть признано такое разграничение, при котором за каждым уровнем закреплены те предметы ведения, которые данный уровень может решать наилучшим образом.

Этот принцип  европейцы называют субсидиарностью. Согласно принципу субсидиарности, все вопросы, которые могут быть решены на нижнем, максимально приближенном к населению, уровне управления, должны быть закреплены за этим уровнем. На верхний уровень управления передаются только те вопросы, которые не могут эффективно решаться на нижнем. Верхний уровень несет субсидиарную ответственность за деятельность нижнего, и его представители обязаны вмешиваться, когда неудовлетворительная деятельность нижнего уровня может создать угрозу для благополучия населения.

Для характеристики предметов ведения местного самоуправления в российском законодательстве используется термин «вопросы местного значения». К вопросам местного значения принято относить такие вопросы, которые: а) могут самостоятельно решаться населением или органами местного самоуправления и не требуют вмешательства органов государственной власти и б) последствия решения которых не выходят за пределы территории данного муниципального образования, т.е. не оказывают неблагоприятных воздействий на соседние территории.

Основными предметами ведения местного самоуправления во всем мире являются: благоустройство местной территории (в широком смысле — как устройство на благо людей), ее социально-экономическое развитие и организация предоставления населению различных услуг на местном уровне (муниципальных услуг).

В Европейской  Хартии местного самоуправления провозглашены  следующие принципы установления компетенции органов местного самоуправления.

1. Основные  полномочия органов местного  самоуправления устанавливаются конституцией или законом. Однако это положение не исключает предоставления органам местного самоуправления в соответствии с законом отдельных конкретных полномочий.

2. Органы  местного самоуправления в пределах, установленных законом, обладают полной свободой действий для осуществления собственных инициатив по любому вопросу, который не исключен из их компетенции и не отнесен к компетенции другого органа власти.

3. Осуществление  государственных полномочий, как  правило, должно преимущественно возлагаться на органы власти, наиболее близкие к гражданам.

Предоставление  каких-либо из этих полномочий иному  органу власти должно производиться с учетом объема и природы поставленной задачи, а также требований эффективности и экономии.

4. Предоставляемые  органам местного самоуправления  полномочия должны быть, как правило, полными и исключительными. Они могут быть оспорены или ограничены иным органом власти, центральным или региональным, только в пределах, установленных законом.