Общие положения государственного и муниципального управления. Понятие системы управления

В настоящее  время на региональном уровне правовую основу местного самоуправления составляют конституции и уставы субъектов РФ, законы о местном самоуправлении; о выборах депутатов представительных органов местного самоуправления и глав муниципальных образований; о местном референдуме; о статусе депутата, выборного должностного лица; о муниципальной службе; о материальной и финансовой основах местного самоуправления; о бюджетном устройстве и бюджетном процессе; о порядке регистрации уставов муниципальных образований; о полномочиях органов местного самоуправления; о собраниях и сходах граждан; о территориальном общественном самоуправлении; об ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления; о порядке отзыва депутата представительного органа и иных выборных лиц местного самоуправления.

Законы о  местном самоуправлении приняты  практически во всех субъектах РФ. К таким законам, имеющим общий  характер, непосредственно примыкают  законы и другие нормативные акты субъектов РФ по вопросам о территориях  муниципальных образований, порядке  их реорганизации и упразднения, об осуществлении права законодательной  инициативы органами местного самоуправления, о правовых актах органов местного самоуправления, о государственной  регистрации уставов муниципальных  образований. Осуществляется наделение  органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями субъектов  РФ. В ряде субъектов РФ законами устанавливаются конкретные виды ответственности  органов и должностных лиц  местного самоуправления за нарушение  законодательства.

В настоящее  время с учетом требований федерального законодательства полностью пересматриваются, а зачастую и отменяются региональные законы о местном самоуправлении. Значительные изменения могут претерпеть законодательные акты, предусматривающие  наделение отдельными государственными полномочиями, законы о финансовых основах местного самоуправления, о  бюджетном устройстве и бюджетном  процессе, о порядке регистрации  уставов муниципальных образований, о собраниях и сходах граждан, о территориальном общественном самоуправлении, об ответственности  органов и должностных лиц  местного самоуправления. До внесения соответствующих корректив указанные  региональные нормативные правовые акты применяются в части, не противоречащей Закону о местном самоуправлении 2003 г.

Сегодня можно  с уверенностью прогнозировать существенную активизацию работы в субъектах  РФ по приведению регионального законодательства в соответствие с федеральным  законодательством и Конституцией.

Муниципальные правовые акты

 

Наиболее  значительную роль в правовом регулировании  повседневного осуществления местного самоуправления должны играть муниципальные правовые акты. Муниципальный правовой акт – решение по вопросам местного значения или по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ, принятое населением муниципального образования непосредственно, органом местного самоуправления и (или) должностным лицом местного самоуправления, документально оформленное, обязательное для исполнения на территории муниципального образования, устанавливающее либо изменяющее общеобязательные правила или имеющее индивидуальный характер.

В ст. 43 Закона о местном самоуправлении 2003 г. в обобщенном виде представлен перечень элементов, составляющих систему муниципальных правовых актов: во-первых, это устав муниципального образования; во-вторых, правовые акты, принятые на местном референдуме (сходе граждан); в-третьих, нормативные и иные (ненормативные, индивидуальные) правовые акты, принимаемые представительным органом муниципального образования; в-четвертых, правовые акты, издаваемые главой муниципального образования; в-пятых, постановления и распоряжения главы местной администрации; в-шестых, правовые акты иных органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставом муниципального образования. Таковыми могут быть, например, постановления и распоряжения контрольного органа, избирательной комиссии муниципального образования.

Актами высшей юридической силы в системе муниципальных  правовых актов являются устав муниципального образования и решения, принятые на местном референдуме или сходе граждан, оформленные в виде правовых актов. Высшая юридическая сила этих актов предполагает, что никакой иной муниципальный правовой акт не может противоречить уставу муниципального образования и правовым актам, принятым на местном референдуме или сходе граждан.

Помимо высшей юридической силы указанные акты обладают еще двумя юридическими свойствами:

– прямое действие. Если правовая норма, содержащаяся в указанном акте, не имеет явно выраженного отсылочного или бланкетного характера, она должна применяться всеми субъектами непосредственно, т. е. вне зависимости от наличия или отсутствия каких-либо конкретизирующих эту норму правовых актов;

– применение на всей территории муниципального образования.

Основным  нормативно-правовым актом муниципального образования является устав.

Как источник права устав имеет достаточно широкое распространение в правотворческой  практике российского государства  и рассматривается как разновидность  актов кодификационного значения. Признаваемые и гарантируемые Конституцией организационная  обособленность органов местного самоуправления в системе управления государством, самостоятельность населения в  решении вопросов местного значения, включая выбор конкретных организационных  форм осуществления местного самоуправления, определение структуры органов  местного самоуправления – именно это предопределило необходимость  появления в системе нормативных  правовых актов о местном самоуправлении уставов муниципальных образований.

В них определяются: предметы ведения местного самоуправления; территориальное устройство; статус органов местного самоуправления; порядок  их формирования и взаимодействия; их полномочия и ответственность; правовая, экономическая и финансовая основы их деятельности; формы прямого волеизъявления населения муниципального образования; другие вопросы организации местного самоуправления.

Устав муниципального образования обладает рядом особенностей.

1. Наличие особого субъекта, который устанавливает или от имени которого принимается устав муниципального образования. В соответствии с Законом о местном самоуправлении 2003 г. принятие устава муниципального образования относится к исключительной компетенции представительного органа местного самоуправления.

2. Являясь актом учредительного характера, устав муниципального образования придает юридический, правовой статус фактически сложившимся или складывающимся отношениям по самоуправлению местного сообщества.

3. Устав регулирует отношения, которые затрагивают все стороны, все сферы жизни местного сообщества.

4. Устав обладает высшей юридической силой в составе норм, принимаемых органами местного самоуправления или местным сообществом.

5. Устав является основой для дальнейшего нормотворчества. Поскольку он не в состоянии урегулировать все отношения, возникающие на уровне местного самоуправления, для реализации устава необходимо принять дополнительные местные нормативно-правовые акты.

6. Устав муниципального образования характеризуется особым порядком принятия, а также внесения изменений или дополнений. Конкретный механизм принятия определяется непосредственно в уставе муниципального образования. Устав подлежит обязательной регистрации в органах государственной власти, при этом данная регистрация носит не только и не столько учредительный характер, сколько характер контроля со стороны государства соответствия норм устава действующим федеральным и региональным законам.

7. Устав является одним из правовых средств, обеспечивающих реализацию самостоятельности местного самоуправления.

8. По возможности, устав должен быть самодостаточным, т. е. должен включать все нормы, необходимые в практике местного самоуправления.

Структура и  содержание устава муниципального образования  в своей основе определяется требованиями Закона о местном самоуправлении 2003 г. Статья 44 этого Закона содержит 10 обязательных положений, касающихся тех основных элементов, из которых формируется статус муниципального образования и которые составляют фундамент его организации и функционирования. К ним относятся: 1) наименование муниципального образования; 2) перечень вопросов местного значения; 3) формы, порядок и гарантии участия населения в решении вопросов местного значения, в том числе путем образования органов территориального общественного самоуправления; 4) структура и порядок формирования органов местного самоуправления; 5) наименования и полномочия выборных и иных органов местного самоуправления, должностных лип местного самоуправления; 6) виды, порядок принятия (издания), официального опубликования (обнародования) и вступления в силу муниципальных правовых актов; 7) срок полномочий представительного органа муниципального образования, депутатов, членов иных выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления, а также основания и порядок прекращения полномочий указанных органов и лиц; 8) виды ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, основания наступления этой ответственности и порядок решения соответствующих вопросов, в том числе основания и порядок отзыва населением выборных должностных лиц местного самоуправления, досрочного прекращения полномочий выборных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления; 9) порядок формирования, утверждения и исполнения местного бюджета, а также порядок контроля за его исполнением в соответствии с Бюджетным кодексом РФ; 10) порядок внесения изменений и дополнений в устав муниципального образования.

Перечень  регулируемых в уставах вопросов не является исчерпывающим. В них  могут закрепляться иные положения, касающиеся вопросов местного значения, распределения функций внутри структуры  местного самоуправления, порядка образования  и организации общественного  территориального самоуправления, порядка  распределения компетенции в  городе с районным делением и др. Степень детализации вопросов в  уставе может быть далеко не одинаковой. Некоторые из них могут излагаться в общей форме, создавая легальное  основание для издания более  конкретных актов, например, о местном  референдуме, муниципальной службе.

Устав муниципального образования подлежит государственной регистрации в органах юстиции. Основаниями для отказа в государственной регистрации устава является его противоречие Конституции и законам РФ, законам субъектов РФ, а также нарушение установленного федеральным законом порядка принятия устава, муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в устав. Отказ в государственной регистрации может быть обжалован гражданами и органами местного самоуправления в судебном порядке.

Устав муниципального образования, муниципальный правовой акт о внесении изменений и  дополнений в устав муниципального образования подлежат официальному опубликованию (обнародованию) после их государственной регистрации и вступают в силу после их официального опубликования (обнародования).

Закон о местном  самоуправлении 2003 г. впервые установил обязательные наименования муниципальных правовых актов. Такой подход способствует установлению единообразия в статусе и иерархии правовых актов муниципального образования, унификации в системе документационного обеспечения местного самоуправления.

В указанном  Законе содержатся нормы, предполагающие обязательное принятие более 40 муниципальных  правовых актов в форме положений  по вопросам организации и деятельности системы органов местного самоуправления, финансовой и экономической деятельности муниципального образования, градостроительства, благоустройства, общественного порядка  и безопасности жизни, жилищного  фонда и жилищно-коммунального  хозяйства, участия граждан в  осуществлении местного самоуправления и иным вопросам.

В настоящее  время Центром правовой поддержки  местного самоуправления и другими  институтами разрабатываются модельные  правовые акты по наименее проработанным  вопросам: регламент представительного  органа муниципального образования, положения  о контрольно-счетном органе муниципального образования, о бюджетном устройстве и бюджетном процессе, о муниципальном  заказе, о правотворческой инициативе граждан, о публичных слушаниях.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

ЛИТЕРАТУРА

 

1. Конституция Российской Федерации
2. Федеральный закон Российской Федерации от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления»
3. Антикризисное управление: Учеб. / Под ред. Э.М. Короткова. М.: ИНФРА-М, 2002.
4. Атаманчук Г.В. Сущность государственной службы: история, теория, закон, практика. М.: РАГС, 2002.
5. Булыгин Ю.Е., Волковский В.И. Основы теории организации социального управления: Учеб. пособие. М.: ЧеРо, 2000.
6. Васькин А.А. Оценка менеджеров: Учебно-практическое пособие. М.: Компания «Спутник—», 2000.
7. Газарян А. Некоторые теоретические предпосылки и проблемы организации местного самоуправления в постиндустриальном обществе. Центр исследований проблем самоуправления. Клайпеда, 1992.
8. Государственное и муниципальное управление: конспект лекций. – М.: Высшее образование, 2007. – 211
9. Глущенко Е.В., Захарова Е.В., Тихонравов Ю.В. Теория управления: Учебный курс. М: Вестник, 1997.
10. Игнатов В.Г., Лысенко В.Д., Понеделков А.В. Региональная государственная служба: проблемы, опыт, социологический анализ. Ростов н/Д.: СКАГС, 1996.
11. Кабаченко Т.С. Психология управления. М., 1996.
12. Коржухина Т.М., Сенин А.С. История российской государственности. М., 1995.
13. Местное самоуправление в России: Сб. материалов по проблемам
14. становления местного самоуправления в Российской Федерации. М.: Грамота, 1995.
15. Одинцов А.А. Государственное и муниципальное управление: введение в  специальность: учебник _ АА. Одинцов. – М.: Издательство «Экзамен», 2007. – 413
16. Пикулькин А.В. Система государственного управления: Учеб. для вузов. 2-е изд., перераб. и доп. М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2001.
17. Теория управления социальными процессами. Материалы к парламентским слушаниям: «Проблемы региональной безопасности в Российской Федерации. Практический опыт и задачи совершенствования законодательства. 28 ноября 2000г. Часть II (Методологические рекомендации по управлению социальными процессами). М., 2000.