Общие положения государственного и муниципального управления. Понятие системы управления

ЛЕКЦИЯ 2

Подходы к осуществлению государственного и

муниципального  управления

В составе  знаний об управлении можно выделить следующие принципиально отличающиеся друг от друга подходы, имеющие важное значение для сферы государственного и муниципального управления:

- современный  западный менеджмент (в его составе  — государственный менеджмент);

- китайские  универсальные управленческие стратегии;

- общая теория  управления.

Современный западный менеджмент описывает, прежде всего, инструментарий управления — методы, функции, средства, организационные структуры. Большое внимание уделяется также психологии управленческой деятельности. В значительной мере содержательное знание школ западного менеджмента сводится к систематизации имеющегося опыта работы и ориентировано, во многом, на управленческое консультирование. Западный менеджмент распространен, прежде всего, в США, Канаде и странах Западной Европы, которые составляют подавляющее большинство развитых стран с рыночной экономикой. Эти страны добиваются высоких темпов экономического роста. США в настоящее время считается лидером мировой экономики.

В последнее  время на Западе все большее распространение  получают идеи «New public Managment». Их суть — в переходе от идей государственного администрирования к технологиям государственного менеджмента, основанным на принципах рыночных отношений и персональной ответственности чиновника, на научно-обоснованных стандартах, критериях и методиках измерения качества административно-управленческого труда, контролинга, предоставления больших полномочий аппарату, экономного использования бюджетных ресурсов. В такой системе выполняются важнейшие правила разграничения государственной службы и политики, весьма значимые для деятельности менеджера-чиновника:

- предоставлять полномочия и свободу действий гражданам, а не в одностороннем порядке — услуги;

- ограничивать  монополию и стимулировать здоровую  конкуренцию;

- руководствоваться  законами, а не бюрократическими  правилами и ведомственными инструкциями;

- ориентироваться  на результат, а не на выделенные  средства, думать о выгоде, а не  о затратах;

- удовлетворять потребности клиента, а не вышестоящего начальника и, тем более, не бюрократии;

- прогнозировать  развитие ситуации, предугадывать  события и просчитывать варианты, инвестировать в профилактику, а  не в лечение;

- децентрализовывать полномочия;

- проявлять  деловитость, исполнительность, а  не заниматься демагогией и  составлением кабинетных программ.

Что касается китайских универсальных управленческих стратегий, то здесь следует иметь в виду следующее. Важнейшей чертой восточного миропонимания является постулат о единстве всех сфер жизни. Все процессы, будь то развитие экономики, политика, культура в представлении восточного человека подчинены общим законам.

Различаются только конкретные проявления действия этих законов. Человек, постигший эти  законы и правильно их применяющий, добивается успеха в любом своем  начинании — будь то бизнес или  что-то иное. Базовые закономерности, лежащие в основе существования  и развития любой социальной системы, — будь то целое государство или  коммерческая структура, — одинаковы. Восточная философия управления во многом опирается на универсальные  стратегии, отработанные еще в древности  в военном искусстве. Философию  Востока формируют, главным образом, индуизм, буддизм, даосизм и конфуцианство. В большинстве случаев успешные управленцы и бизнесмены восточного происхождения (прежде всего, китайцы  и японцы) обладают глубокими познаниями в области восточной философии  или, по крайней мере, хорошо осведомлены  в отношении ее постулатов. Это  для них — настоятельная жизненная  необходимость. «За многотысячелетнюю  историю Индии и Китая из корней философских учений выросли науки  о государственном управлении, дипломатии и военном искусстве».

Следует подчеркнуть, что знание принципов классической китайской науки управления государством считается для любого восточного менеджера обязательным.

Эффективность применения подобного рода стратегий  демонстрируют  Сингапур, Тайвань, Южная  Корея и Гонконг, своего рода экономическим  рывком образовавшие группу новых индустриальных стран. Япония входит в состав развитых стран с рыночной экономикой. Другой яркий пример — Китай. Его успехи в управлении экономикой иллюстрируют следующие цифры. Внутренний валовый продукт Китая за 46 лет с 1950г. по 1996г. увеличился в 22,4 раза, а доля в мировой экономике возросла с 2,7 до 10,2%. ВВП на душу населения в Китае за указанный период вырос в 10 раз. Для сравнения: средний уровень в мире составляет рост ВВП на душу населения в 2,5 раза (Европа — в 3 раза, США — в 2,2 раза).

2004 год КНР  завершила с ростом экономики  в 9,5%, колоссальным наращиванием  государственных валютных резервов  до 609,9 млрд USD, рекордным внешнеторговым оборотом в 1,154 триллиона долл. (Китайский проект без легенд прикрытия // Завтра. - № 12 (592). Март, 2005.) Считая по паритету покупательной способности национальных денежных единиц, КНР сегодня достигает 26-29 трлн. долларов, что более чем вдвое превышает ВВП США (Зубы дракона // Завтра. № 12 (644). — Март, 2006.). Сравнивая крупнейшие регионы мира, следует отметить, что если в середине XX в. показатели экономического потенциала азиатских стран более чем вдвое уступали аналогичным показателям Европы и Северной Америки (включая США), то в настоящее время Азия по размерам ВВП почти в два с половиной раза превосходит каждый из указанных регионов.

Таким образом, примеры послевоенного восстановления Японии, бурного роста «азиатских драконов» Гонконга, Тайваня, Южной  Кореи и Сингапура, современный  рост китайской экономики указывают  на эффективность стратегии экономического развития, принятой в этих странах. «...Не закладывая в основу своего роста  использование природных ресурсов или внешние заимствования, максимально  эффективно опираясь на конъюнктуру  рынка, в том числе и неблагоприятную, и имеющиеся скудные ресурсы, представители Дальнего Востока  смогли поколебать позиции ведущих  западных экономических монстров. Им удалось существенно изменить всю  экономическую и политическую картину  мира». В основе успеха указанных  стран — использование некоей универсальной стратегии. Некоторое  представление об этой стратегии  дает конфуцианство, которое уже  при империи Хань (II в. до н.э. — III в. до н.э.) превратилось в государственную идеологию и впоследствии стало основой китайского образа жизни, во многом определив облик современной китайской цивилизации.

До Конфуция (Китайский философ, создатель одной  из первых известных современности  зрелых философских концепций и  родоначальник идейного течения  конфуцианства) в центре традиционной китайской идеологии стояли отношения  Неба как источника благодати  — магической силы «дэ», благодаря которой «ван» (правитель, «Сын Неба») упорядочивал «Поднебесную» (общество).

В соответствии с воззрениями Конфуция, магическая сила «дэ» перестает быть прерогативой правителя: каждый человек ответствен за положение дел в Поднебесной (в обществе) и способен на него повлиять. «Дэ» в трактовке Конфуция этизируется и означает достоинство, добродетель. Признавая за Небом роль верховного начала, Конфуций указывает для человека путь — «Дао», следование которому обеспечивает накопление человеком «дэ». Эталоном человека, идущего по пути Дао, Конфуций считает «благородного мужа». К числу основных качеств благородного мужа относятся: гуманность, справедливость, знание и ритуал.

Гуманность  означает выстраивание отношений между  людьми в обществе в духе солидарности, аналогичной родственной близости членов семьи. Смысл жизни заключается  в исполнении людьми взаимных обязанностей в соответствии с «чином» каждого  — старших и младших, господ и  слуг. Утверждение справедливости означает «исправление имен»: правитель должен быть правителем и вести себя как  правитель, подданный —подданным и  т.д.

Одно из фундаментальных  положений конфуцианской доктрины о безусловной преданности чиновника  правителю и безусловном его  почитании основывалось на тождественности  космической и социальной справедливости, на строгой иерархической системе, пронизывающей космос и социум как единое сакральное (священное) целое.

Конфуций  соединял два весьма разных в нашем  представлении понятия  «власть» и «справедливость», ибо в их единстве реализуется Воля Неба. Стержнем учения Конфуция является идея сакральной наполненности  ритуала. Управление при этом есть, прежде всего, исправление (оба знака  в китайском языке звучат и  пишутся почти одинаково). Речь идет об исправлении, прежде всего, себя, о  возвращении к тому, что изначально заложено в человеке, к «первозданной  чистоте сердца». Вместе с тем, знание у Конфуция не предполагает праздного, отвлеченного многознания. Это знание того, что должно делать и как делать.

Принцип ритуала  требует следования правилам благопристойности, вносящим в каждое действие человека меруи упорядоченность, предполагает постоянный самоконтроль и осознанное подчинение культурной норме. Следуя ритуалу, «благородный муж» поддерживает стандарт цивилизованности, созданный совершенными мудрецами древности. Учение Конфуция проникнуто духом сохранения традиций: «Я подражаю старине, а не сочиняю». Некоторое представление о содержании учения Конфуция в части, касающейся управления, дают следующие высказывания Учителя:

Управление  государством — это когда достаточно еды, достаточно оружия и есть доверие народа. В случае же необходимости можно исключить только первое и второе. Если править с помощью закона, улаживать наказывая, то народ остережется, но не будет знать стыда. Если править на основе добродетели, улаживать по ритуалу, народ не только устыдится, но и выразит покорность. Когда руководишь, забудь об отдыхе. Увлеченность чуждыми суждениями приносит только вред. Высший — тот, кто знает от рождения, следующий — тот, кто познает в учении; следующий далее учится, когда испытывает крайность; те же, кто и в крайности не учатся, — люди низшие. Знающий не сомневается, человечный не тревожится, смелый не боится. Когда ведешь себя правильно, то за тобой пойдут и без приказа; когда же ведешь себя неправильно, то не послушают, хоть и прикажешь. Человечность — это когда ведут себя на людях так, словно вышли встретить важную персону, руководят народом так, словно совершают жертвенный обряд; не делают другим того, что не хотят себе; не вызывают ропота в стране, не вызывают ропота в семействе. Устремленность к человечности освобождает от всего дурного. Благородные мужи при разногласии находятся в гармонии; у малых же людей гармонии не может быть и при согласии.

Китайский и  японский менеджмент, а также восточные  «драконы» широко используют также  универсальные стратегии ведения  боевых действий, основы которой были разработаны в V в. до н.э. китайским  полководцем Сунь-У в знаменитом трактате Сунь-цзы «Искусство войны».

Общая теория управления представляет собой междисциплинарное знание, подобно математике и грамматике. Это «средство междисциплинарного общения специалистов разных отраслей знания и деятельности, средство объединения разрозненных научных знаний и прикладных навыков в гармоничную Мирозданию целостность, необходимую для безопасной жизни и деятельности отдельных людей и коллективов, слагающих общество». Указанная общая теория управления оперирует такими понятиями, как вектор целей, вектор состояния, вектор ошибки управления, полная функция управления, совокупность концепций управления (целевых функций управления), вектор управляющего воздействия, структурный и бесструктурный способы управления, балансировочный режим (маневр).

Под вектором целей управления понимается описание идеального режима функционирования объекта  управления. Этот вектор строится субъективно  как иерархически упорядоченное  множество частных целей управления, которые должны быть осуществлены в  результате безошибочного управления. Одна и та же совокупность целей, подчиненных  разным иерархиям субъективных приоритетов, образует разные векторы целей, а  это ведет к различию в управлении.

Вектор текущего состояния контрольных параметров описывает восприятие субъектом  управления реального поведения  объекта управления по параметрам, входящим в вектор целей. Восприятие субъекта управления не идеально, поэтому  вектор состояния содержит некоторую  ошибку в определении истинного  состояния объекта. Эта ошибка может  быть как допустимой, так и недопустимой (слишком большой) для конкретного  процесса управления.

Вектор ошибки управления есть разность (необязательно  алгебраическая) между вектором целей  и вектором состояния, описывает  отклонение реального процесса от заданного, а также содержит в себе некоторую  неопределенность и является основой  для формирования оценки качества управления. Полная функция управления представляет собой матрицу объективно возможного управления, начиная с момента  формирования субъектом вектора  целей и завершая осуществлением целей управления. Иначе говоря, это система всевозможных стереотипов  отношений и стереотипов преобразований в процессе управления, которая служит для субъекта информационной базой  управления.

Целевая функция  управления, являясь фрагментом полной функции управления, выступает в  качестве концепции достижения в  процессе управления одной из частных  целей, входящих в вектор целей. Совокупная концепция управления представляет собой объединения всех целевых  функций управления, т.е. отражает процесс  достижения всего множества целей  управления. Вектор управляющего воздействия  охватывает параметры состояний  объекта управления, в изменении  значений которых непосредственно  сказывается управляющее воздействие. Структурное управление предполагает адресное распространение функционально ориентированной информации по элементам структуры, которая в процессе управления остается неизменной.